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深圳市土地整备实践—违法建筑的处理研究

发布时间:2019-04-03 来源:广东联建律师 作者:陈玲

 

土地整备是深圳市土地二次开发的重要模式之一,为深圳市土地潜力的挖掘作出了重要贡献。根据《深圳市人民政府关于推进土地整备工作的若干意见》第三条规定,土地整备工作的开展有收回土地使用权、房屋征收、征转地历史遗留问题处理等多种方式。而不论采用何种方式,土地整备过程中对于违法建筑的处理永远是最棘手的问题之一。

一、违法建筑的定义

对于违法建筑,我国目前暂无法律对其进行严格、统一的定义,我国《城乡规划法》第四条、《土地管理法》第五十三条以及《土地管理法实施条例》第二十一条等规定,基本是对违法建筑的定义进行概括性、原则性的规定。如果将这些规定直接应用于土地整备违法建筑的实际处理,在实践中难以执行,也会影响土地整备进程,甚至激发社会矛盾。深圳经历两次城市化转地“洗脚上岸”后,土地历史遗留问题众多,违法建筑的处理更加复杂。

199611日,深圳施行的《深圳经济特区规划土地监察条例》是深圳第一次以地方性法规的形式对违法建筑物进行明确定义,即违法建筑是“未经规划土地主管部门或派出机构批准,未领取建筑许可证或临时建筑许可证,而擅自新建、增建、改建、扩建或临时用地逾期不拆除的建筑物。”199935日,深圳实施的《深圳市人民代表大会常务委员会关于坚决查处违法建筑的决定》对违法建筑的情形进行了不完全列举。后续,深圳也相继出台了《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》、《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》(以下简称“两规”)、《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》(以下简称“决定”)及《深圳市人民政府关于农村城市化历史遗留产业类和公共配套类违法建筑的处理办法》等文件,针对历史遗留的违法建筑的定义及处理进行了相应的规定。

 

二、违法建筑处理方式的演变

深圳关于违法建筑的处理最早出现在199611日施行的《深圳经济特区规划土地监察条例》,最初的处理方式并没有考虑到确认产权,只是单纯的进行处罚,这与当时尚未引发抢建潮的社会大背景有关系。当深圳准备启动第二次城市化转地的时候,原关内、关外已经兴起违法建筑抢建潮,各类仅有报建手续无产权证,甚至连报建手续都没有的违法建筑法拔地而起。单纯的处罚处理方式已经不符合社会实际需求,为了区分处理违法建筑,深圳出台“两规”,将违法建筑的处理方式确立为确认产权和不确认产权两大类,奠定了深圳市处理违法建筑的基础。

1 深圳市关于违法建筑的处理规定历史沿革一览表

 

三、违法建筑的分类

结合深圳目前土地整备工作实践中遇到的情况,笔者针对深圳的违法建筑不同情况进行了不同的分类:

(一)学理上,以是否符合城市规划条件,可分为程序性违法建筑与实质性违法建筑。

程序性违法建筑是指不违反城市规划条件,但由于客观原因违法建设人难以通过完善用地手续等程序来取得规划建设许可的建筑物。实质性违法建筑是指严重违反城市规划条件,并且无法通过补正程序来消除对社会不利影响的建筑物。程序性违法建筑与实质性违法建筑最大的区别就是建设行为是否符合城市规划条件,即本质上是否对城市建设带来无法消除的负面影响。

(二)实践中,以特定时间节点来区分不同情况的违法建筑。

由于“决定”的实施(200962日)对历史遗留的违法建筑的界定作出了较为重要的贡献,故以200962日为第一个重要时间节点。同时,土地整备项目启动时间对违法建筑的处理产生重要影响,故以此为第二个重点时间节点。因此,可将土地整备工作中的违法建筑主要分为三种:即200962日之前具有历史遗留问题的违法建筑、200962日之后至土地整备项目启动前的违法建筑、土地整备项目启动后突击建造的违法建筑。

(三)行政执法工作中,可根据政府部门的作为与否,分为政府“默许”的违法建筑与经法定程序认定需处理的违法建筑。

政府“默许”的违法建筑指的是由于政府管理的不到位或者是某些监管制度的缺失,未能对违法建筑及时作出处理而导致违法建筑的现状直至土地整备项目启动时仍未改变,其建筑物使用权人仍实际控制的违法建筑。经法定程序认定需处理的违法建筑指的是特定的认定主体经过严格的行政程序对当事人的违法建筑进行调查、认定和处理的违法建筑。

 

四、违法建筑认定的几项原则

违法建筑的认定主体及认定程序必须严格遵守法律的规定,同时还应遵循以下原则:

(一)法不溯及既往原则

这是我国法律制度基本原则之一,也可扩充至行政时效原则。比如深圳市在农村城市化过程中存在大量的历史遗留违法建筑,如果用现有法律将其全部归为违法建筑一律予以拆除,这显然不符合实际情况。所以,必须结合建筑物形成时法律规定来确定建筑物的合法与否。

(二)程序正当原则

这是行政程序法的基本原则和核心原则,即认定及拆除违法建筑的行政主体所遵循的步骤、所采取的手段必须合法的。整备范围内的房屋情况复杂,尤其是城中村或旧城区,存在大量因历史原因未依法办理产权登记或依法未办理审批许可手续的建筑,对整备范围内的此类建筑,政府应当组织有关部门依法进行调查、认定和处理。

 

五、不同类型的违法建筑的处理建议

在土地整备工作中,违法建筑往往具有以上多重“身份”,而且产生原因各有不同。在此,笔者以时间节点为界限,同时综合考虑违法建设人的主观恶意程度、违法建筑产生的历史原因以及土地整备项目开展情况等因素,提出以下处理建议:

(一)经执法部门认定为违法建筑并明确处理方式(没收、拆除等)的,应以执法部门依法律程序做出的生效处理、处罚决定为准,交由执法部门进行行政处理。除符合《深圳市房屋征收补偿与实施办法》(以下简称“292号令”)第三十三条第二款“占用基本农田、一级水源保护区用地、高速公路等情况且同时建设行为发生在土地用途依法确定前”等明确规定外,原则上土地整备征收补偿工作中对上述违法建筑不予补偿。

(二)以“决定”实施的时间200962日为时间节点。200962日之前的违法建筑由于具有一定的历史背景原因,属于历史遗留问题,可根据“292号令”的具体规定标准以及土地整备项目的相关奖励政策进行征收补偿。

(三)以土地整备项目启动为重要时间节点。对200962日之后至土地整备项目启动前的违法建筑根据执法部门不作为、违法建设人主观恶意等各自的过错程度,综合考虑违法建设人对基于公共利益而实施的土地整备项目的支持程度,来对被补偿人进行适当的重置价补偿。但由于其违法建设的行为实质上违法了相关法律规定,建议在处理200962日之后至土地整备项目启动前的违法建筑物补偿问题时,原则上不给予被补偿人任何奖励,以防止不利的负面效仿影响。

(四)属于土地整备项目启动后突击建造以攫取非法利益的“楼上楼”、“隔夜楼”等新、改、扩建的违法建筑,由于其实质和程序都违法,同时违法建设人的主观恶性较大,故针对此类违法建筑应坚决不予补偿,且可根据实际情况依法依规对违法建设人进行一定的处罚以杜绝“抢建博赔”的不良风气。

 

六、笔者感言

从理论上来说,对违法建筑是一律不应给予补偿的。但由于深圳城市化过程具有特殊性,经历了1992年原特区内征地和2004年原特区外城市化转地两次土地活动,存在着许多征转地历史遗留等问题,许多建筑物也由于各种原因不具备报批报建的条件而成为违法建筑。同时,也有部分“投资者”通过非法私下买卖土地进行建房或为获得更多的房屋征收拆迁的补偿费用而对建筑物进行抢建、加建、扩建等行为。所以,违法建筑的处理应具体问题具体分析。

作者:陈玲

 

 

编辑:廖信凯

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