政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，简称PPP）作为公共基础设施中的一种项目运作模式，其项目自身的复杂性决定了单一的企业往往无法满足项目采购需求。为满足PPP项目采购需求问题，政府方往往允许社会资本方通过组成联合体形式参与项目，由联合体中的某一方根据自己资质、资格或者运营能力等完成项目不同的工作内容。从中国政府采购网 PPP 频道以“PPP”为关 键词搜索了2016 年6 月28 日至2017 年7 月21 日发布的工程类 PPP 项目的中标公告。除去信息发 布不全的公告，共涉及PPP 项目 474 个，其中以联合体的身份中标的有 177 个，占总体的 37. 34%。由此可见，组建联合体进行 PPP 项目的投资、建设和运营，已经成为社会资本参与 PPP 项目的基本形式。①联合体投标成为我国目前推进 PPP模式、尤其是大型复杂PPP项目的主要选择。②因此，在PPP项目中社会资本组成的联合体形成的多方法律关系值得关注。在主体关系上构成了一个三角关系局面，即实施机构与联合体之间的关系，联合体成员内部之间的关系以及联合体与项目公司的关系。在多重的主体关系之间法律关系的性质并不相同，在不同的主体之间需要根据其法律关系的性质作出不同的处理。
一、关于PPP项目的法律性质
为充分分析联合体的法律关系首先梳理一下常见的法律规定。《政府采购法》第二十四条第一款规定，“两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。”《招标投标法》第三十一条规定，“两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力；国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件。由同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定资质等级。联合体各方应当签订共同投标协议，明确约定各方拟承担的工作和责任，并将共同投标协议连同投标文件一并提交招标人。联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订合同，就中标项目向招标人承担连带责任。招标人不得强制投标人组成联合体共同投标，不得限制投标人之间的竞争。”《建筑法》第二十七条规定，“大型建筑工程或者结构复杂的建筑工程，可以由两个以上的承包单位联合共同承包。共同承包的各方对承包合同的履行承担连带责任。”
上述多部法律中规定有“联合体”概念，但并未对联合体的法律性质作出规定。那么“联合体”到底是一种什么性质的“组织”或者法律“主体”呢？长期以来，学界对于联合体的法律问题研究都不够充分。概因法学界并不了解联合体形式在建设工程或政府采购中应用的具体表达，而工程管理学界也并没有因为联合体的法律属性、责任分配等问题遇到太多的责难，因为传统项目寿命周期往往较短、法律关系也相对简单，且并不需要像PPP项目设立专门的特殊目的公司 （SPV）。对于联合体作为投标主体的法律属性，学者们普遍认同其属于《民法通则》第五十一条至第五十三条规定的联营。但对于联合体属于何种联营有不同观点。③《民法通则》第五十二条规定，“企业之间或者企业、事业单位之间联营，共同经营、不具备法人条件的，由联营各方按照出资比例或者协议的约定，以各自所有的或者经营管理的财产承担民事责任。依照法律的规定或者协议的约定负连带责任的，承担连带责任。”从上述引述的法律规定可以看出，联合体符合《民法通则》第五十二条中的法律规定对发包人或者招标人承担连带责任的情形。由于在PPP项目中，联合体中标后基本上应按照采购文件的要求成立项目公司，在采购人和联合体成员之间出现了一个独立的法人型项目公司，使得PPP项目合同履行义务大部分由项目公司承担，即使在履行过程中部分工作实际由联合体成员完成，往往由项目公司与该联合体成员之间另行又签署委托合同。从联合体成员完成项目工作的主体关系转换看，与《民法通则》第五十二条的规定并不完全一致。
联营属于我国特定时期的法律概念，《民法总则》的规定并不再设计“联营”这一形式的“主体”。特别是《民法通则》制定时期，我国还没有PPP概念，不可能针对该类复杂的关系情形设计相应的法律概念并对概念进行界定。基于《民法通则》关于联营的规定，PPP项目中的联合体性质上应属于联营的概念，但没有完全切合的规定条款，并不能直接适用《民法通则》中关于联营的某一规定。PPP这类联营，只能属于一种特殊的类似合伙型联营。基于实用主义，我们认为只要能够界定清楚各方的法律关系以及权利义务，将PPP项目联合体牵强界定为现有法律的某一概念没有必要。
如前述，PPP项目的复杂性使得联合体在该类项目中频繁出现。《招标投标法实施条例》第三十七条第二款规定：“招标人接受联合体投标并进行资格预审的，资格预审后联合体增减、更换成员的，其投标无效”。也就是说在进入招标程序后，联合体成员已经固定。联合体成员之间按照采购人的要求签署联合体协议并作为投标（或其他形式）文件的提交给采购人。在协议中对联合体成员的分工等内容进行划分。基于法律规定以及采购人的要求，就合同的履行，联合体成员对采购人承担连带责任，采购人要求的联合体协议内容也仅具原则性，并不要求联合体在投标阶段提供详细全面的联合体协议。
由于法律已经规定联合体成员就项目合同的履行向采购人（招标人）承担连带责任，对此并不会出现争议。引起疑问的在于项目公司在PPP项目中的出现。联合体中标后，按照要求设立PPP项目公司，根据一般的招标文件的规定，社会资本即联合体就项目相关的权利义务转移给项目公司承继。那么在此之后，联合体成员对采购人是否还仍应承担连带责任？
该问题的讨论应从PPP项目公司设立的起源开始分析。项目公司的出现是基于中标的联合体为履行项目合同约定的工作任务所做的一种组织设计。项目公司的设立本身属于联合体的工作内容之一。项目公司对项目合同权利义务的承继并不完全取代联合体对采购人独立承担责任或者履行义务。设立的项目公司作为独立的法人，是为了项目建设运营管理的需要以及政府管理、联合体内部分工的需要。虽然又出现项目公司与联合体成员之间签署如施工合同、运营合同等委托合同，但这些合同并不能否定采购过程中形成的合同权利义务，联合体的权利义务并不因项目公司的承继而完全被替代。我们认为在项目合同由项目公司承继后，并不因此免除联合体成员基于PPPP项目向采购人承担连带责任。
在实务中，政府方的实施机构往往要求联合体成员承诺在项目公司承继项目合同的权利义务后，仍应向采购人（实施机构）承担连带责任并进一步明确就项目公司责任也应向采购人承担连带责任。联合体成员就项目公司向采购人（实施机构）承担连带责任是基于合同的约定，与联合体成员对采购人的连带责任是基于法律的规定不同。即使PPP项目合同权利义务的承继过程中，没有约定联合体仍应继续对采购人承担连带责任，该责任并不免除，但如果没有约定联合体成员就项目公司的义务承担连带责任，该责任将属于未约定而不存在。
联合体成员之间是利用优势互补，以便获得市场交易机会。基于各自的优势，在联合体成员之间必然会就相关工作进行分工，并且分工还应考虑项目采购方的要求。如上分析，联合体属于一种特殊的联营。联合体并不是独立的主体，成员之间的关系完全是基于合同的约定，成员之间属于一种合同关系。这种合同关系还由于项目公司根据联合体成员之间的分工，项目公司还要与联合体成员之间就相关工作的实施签订委托合同。联合体某一成员未能按照约定完成工作，将会触发两个合同中的违约条款，即联合体协议中的违约条款和委托合同中的违约条款（此处不考虑对外的责任）。
在一个违约行为同时触发两个合同中的违约条款，是否可以要求违约的联合体成员分别承担违约责任呢？特别是在项目公司存在非联合体成员股东的情况下。我们认为由于违约行为造成的损失或者向外承担的违约责任是特定的，一个违约行为应只能赋予一个违约责任，而不能因一个违约行为需要多重承担责任。鉴于违约责任是对损失的补偿性质。即使说该违约责任需要向多个主体承担，也应限定在多个主体获得的总和仍不能超出实际的全部损失范围。鉴于联合体成员之间以及联合体成员与项目公司之间的责任完全基于合同约定，在两个合同关系中，应就责任的承担进行协调并予以明确。
建立合作伙伴制度并签署相关协议确定权利义务。由于招标人（采购人）在招标文件后者采购文件中要求提交的“联合体协议”往往比较简单，仅提及一些原则性问题，且该协议并不过多关注联合体内部权利义务的划分。由于招标或者采购时间一般不足以让欲组成联合体成员的企业之间就联合体成员间的权利义务作出充分明确的约定。为避免出现仓促投标，事后争议的局面出现，联合体成员应在经营规划中事先与意向合作伙伴签署相关协议，就可能获得的项目约定相关的权利义务。在具体项目投标期间仅就具体项目特殊性对协议作出适度调整即可。
四、PPP项目公司与实施机构之间的法律关系
项目公司是基于PPP项目建设、运营管理的需要，由社会资本方或者社会资本方与政府出资代表出资设立。项目公司设立后，项目合同的社会资本方将会把项目合同的权利义务转由项目公司承接，由项目公司与实施机构签署补充协议或者其他签署形式确定。项目公司与项目实施机构签署合同后，与项目实施机构形成合同关系。项目公司理应根据项目合同的约定向实施机构履行义务、承担责任。
五、结语
由于长期以来在理论和实务中对联合体的关注度不够，并不能为目前在PPP项目中以及其他工程项目中大量使用联合体形式承接项目提供理论和经验支持。PPP项目中联合体成员之间、联合体成员与采购人（实施机构之间）、项目公司与实施机构之间形成多重的复杂合同关系，澄清相关的关系，对于理解PPP项目中的联合体关系以及妥善处理采购以及实施阶段可能出现的争议非常必要。
总的来讲，在PPP项目中，联合体成员对采购人的连带责任是基于法律的规定，除此之外，社会资本方为联合体时形成的多重主体关系之间的责任承担应以合同约定确定。
①李艳飞、娄黎星、杨蕙榕，中国 PPP 联合体中标现状及社会资本内部合作关系，城市发展研究 25 卷 2018 年 6 期
②宿辉，周楠，PPP项目应用联合体模式的法律问题研究，建筑经济，第 38 卷第 5 期
