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涉土地犯罪辨析系列之一:非法占用农用地罪

发布时间:2018-07-16 来源:广东联建律师 作者:黄鸿

 前言:

土地是不可再生自然资源,它直接关系着人类生存和国家发展。当前,中国土地资源有限与人口快速增长、经济快速发展的矛盾越发尖锐,在巨大利益的诱惑下,涉土地犯罪居高不下。非法占用农用地罪是涉土地犯罪中最常见罪名,其案件数量也是与日俱增(表1),本文拟从多个角度分析非法占用农用地罪,与读者共同探讨学习。

注:上表数据来源威科先行,因搜索工具、关键词、时间、方式不一样,存有一定差异,仅供阅读参考。

《中华人民共和国刑法》(简称《刑法》)第三百四十二条非法占用农用地罪违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。”

一、非法占用农用地罪的立法变迁史

1979年《刑法》通过的时候,中国正处于改革开放的风口,这个时期的刑法带有强烈的时代特征性和局限性,没有对耕地、林地等农用地资源的保护做出前瞻性规定,处于空白期。

改革开放后,中国通过引进外资、降低准入门槛等多种方式大力发展工业,中国经济迎来高速发展期。由于没有采取配套的环境保护措施,我国土地大面积污染、损毁,耕地土壤质量下降,水土流失严重,直接影响着国民生存和国家安全。为了切实对我国的耕地进行保护,全国人民代表大会1997年修订《刑法》时,增设了第三百四十二条非法占用耕地罪,“违反土地管理法规,非法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。”为了明确本罪名的适用,打击非法占用耕地资源犯罪,2000619日最高人民法院出台《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(简称《土地资源刑事案件解释》),明确了“数量较大”和“造成耕地大量毁坏”的定义,为立案追诉和量刑等司法活动提供了依据。

但是1997年《刑法》所保护的农用地较为狭隘,仅指耕地,无法包含后期司法实践活动中常出现的其他类农用地犯罪,给打击非法占用农用地犯罪工作带来法律执行层面的障碍。故而,为了惩治毁林开垦和乱占滥用农用地的犯罪行为,切实保护农用地资源,2001年《中华人民共和国刑法修正案(二)》将刑法第三百四十二条修改为,“违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。”2002年《关于执行<中华人民共和国刑法>确定罪名的补充规定》发布,将非法占用耕地罪修改为非法占用农用地罪,保护范围从耕地扩大到农用地。

二、非法占用农用地罪构罪要件

(一)犯罪主体为一般主体

本罪的主体既可以是年满16周岁,具备刑事责任能力的自然人,也可以是单位。《刑法》第三百四十六条关于单位犯破坏环境资源罪的处罚规定,“单位犯本节第三百三十八条至第三百四十五条规定之罪的,对单位判处罚金,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照本节各该条的规定处罚。”

(二)本罪主观方面表现为故意

行为人明知占用农用地改作他用的行为违反土地管理法规,而且对于占用农用地改作他用会造成大量农用地被毁坏的结果也是明知的。行为人非法占用农用地的动机多种多样,但均不影响本罪的成立。

(三)本罪客体要件

本罪侵犯的客体是国家的土地管理制度。《宪法》和《土地管理法》明确规定了土地的所有权属于国家或集体,禁止任何单位或个人非法占用土地。

(四)违法行为的客观构成要件

本罪在客观方面表现为违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的的行为。通过罪状表述可以看出,本罪的客观违法行为具备多重要件,若不能满足其多重要件,则无法追究刑事责任,只能给予行政处罚。

《土地管理法》第七十一条规定,“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的,应当将案件移送有关机关,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,应当依法给予行政处罚。”

三、非法占用农用地罪关键点辨析

(一)“违反土地管理法规”的外延范围有多大

“违反土地管理法规”中的土地管理法规,并不仅指《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》),它还包括其他法律中有关土地管理的规定以及国务院有关土地管理的行政法规,它所指向的是整个土地管理部门法律法规。2001831日《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》规定,“刑法第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条规定的‘违反土地管理法规’是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。”

(二)何为非法占用

根据《宪法》和《土地管理法》等法律规定,中国土地的使用权转让需经主管行政机关审批,未经批准占用土地的行为是非法占用。除此之外,《土地管理法》第七十六条、七十七条、七十八条规定了以下4种行为也是非法占用:

1.占用采取欺骗手段骗取批准的土地;

2.占用超过批准数量的土地;

3.农村村民超过省、自治区、直辖市规定标准多占的土地;

4.经认定为非法批准、使用的土地,占用并拒不归还的。

(三)什么是农用地

农用地不能错误理解为农村的土地,也不能狭义理解为耕地和林地。《土地管理法》第四条规定,“国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等……”。根据上述规定可知,农用地是根据土地用途的分类而来,在国有土地和集体土地上都有农用地。同时,公开的审判文书(本文第四部分)显示,在司法实践中非法占用农用地罪是针对整个农用地范围,不仅限于耕地和林地。

(四)本罪的立案追诉标准

《土地资源刑事案件解释》第三条对本罪在耕地方面的立案量刑有了规定。在此基础上,2008625日最高人民检察院、公安部联合发布《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(一)的通知》(简称《刑事立案标准(一)》),明确了一系列罪名的立案追诉标准。其中《刑事立案标准(一)》第六十七条关于非法占用农用地案规定,“违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,造成耕地、林地等农用地大量毁坏,涉嫌下列情形之一的,应予立案追诉:

(一)非法占用基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上的;

(二)非法占用防护林地或者特种用途林地数量单种或者合计5亩以上的;

(三)非法占用其他林地10亩以上的;

(四)非法占用本款第(二)项、第(三)项规定的林地,其中一项数量达到相应规定的数量标准的50%以上,且两项数量合计达到该项规定的数量标准的;

(五)非法占用其他农用地数量较大的情形。

违反土地管理法规,非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设,造成耕地种植条件严重毁坏或者严重污染,被毁坏耕地数量达到以上规定的,属于本条规定的"造成耕地大量毁坏"

违反土地管理法规,非法占用林地,改变被占用林地用途,在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农之五、堆放或者排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设,造成林地的原有植被或者林业种植条件严重毁坏或者严重污染,被毁坏林地数量达到以上规定的,属于本条规定的"造成林地大量毁坏"。”

 

四、典型案例分析

(一)未办理用地审批手续,非法占用集体农用土地

案例1(2013)昌刑初字第1078

案情简介:20117月至10月间,被告人朴××协助王×2、汤××(另案判决)等人以金亚恒业投资管理(北京)有限公司名义,在未办理任何用地审批手续的情况下,非法占用北京市昌平区流村镇白羊城村农用地用于房屋建设。201110月,王×2将该建设工程转让给被告人朴××,并办理变更法人登记。后被告人朴××继续在该地块违法施工,在建十栋房屋全部封顶,致使21.06亩农用地土壤耕作层破坏,种植条件毁坏难以恢复。

法院判决:被告人朴××违反土地管理法规,伙同他人非法占用农用地,改变被占土地用途,数量较大,造成农用地大量毁坏,其行为已构成非法占用农用地罪,依法应予惩处。

案例2   (2014)京环刑初字第4

案情简介:2010年下半年,派普公司因拆迁需易地重建厂房,该公司董事长唐某经人介绍与某甲组长王某甲取得联系。被告人王某甲组织召开村民会议并经村民一致同意后,双方签订了土地出租协议。协议约定某甲将该组29.3亩土地出租给某乙,租期为30年,某乙每年按每亩1000元支付租金,每5年增加15%的租金等。20128月底,被告单位某乙将6131平方米的主体厂房发包给他人建设,2013年上半年主体工程基本完工。20133月,经镇江市国土资源局鉴定,某乙非法占用农用地8768.2平方米(合计13.15亩),其中毁坏耕地8001.6平方米(合计12亩),被毁坏的耕地属于基本农田。

法院判决:被告单位某乙及其直接负责的主管人员被告人唐某,违反土地管理法规,非法占用耕地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成农用地大量毁坏,其行为均已构成非法占用农用地罪。

(二)未办理用地审批手续,非法占用国有农用土地

案例1(2017)11刑终28

案情简介:20166月下旬,被告人尉某某在未经有关部门批准的情况下,擅自与陈某某(另案处理)雇佣一台802型链轨车、一台小松240型挖掘机和一台1304型四轮拖拉机在黑河市爱辉区七二七林场大理营林区69林班391017小班内非法开垦国有林地(上述小班内林种区均为防护林),欲种植农作物(人参)。经佳木斯市林业科学研究所司法鉴定所鉴定,尉某某占用开垦爱辉区七二七林场大理营林区69林班391017小班国有林地总面积为372.9亩,其中南侧占用开垦翻耙林地面积为237.78亩,北侧占用开垦已筑床林地面积为135.12亩,占用开垦林地对林地原有植被造成严重毁坏程度。

法院判决:被告人尉某某违反土地管理法规,非法占用国有林地,改变被占用林地用途,数量较大,造成林地大量毁坏,其行为已构成非法占用农用地罪,应依法惩处。

案例2(2018)07刑终53

案情简介:20174月份,被告人孙太双擅自在前郭县乌兰图嘎镇万宝山村六社西巴拉嘎屯东南草原内种植农作物玉米,该草原类型为天然草原,所有权为国有草原。经公安机关现场勘查,孙太双非法占用农用地面积达420亩。经前郭县草原管理站评估,孙太双擅自开垦的行为,致使草原上的植被遭到永久性破坏,土壤结构板结,草原植被已经失去自我恢复能力。

法院判决:被告人孙太双违反土地管理法规,非法占用国有草原,改变被占用土地用途,数量较大,其行为已构成非法占用农用地罪。

 

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