摘要：城市建设过程中余泥渣土如何处置成为大城市出现的新问题。为解决受纳问题，大城市纷纷建设专门的余泥渣土受纳场。但是对余泥渣土受纳场建设以及运营管理缺乏必要的分析研究并进行相关的规制，埋下重大安全隐患。因此，有必要从受纳场建设的性质、运营管理的特点等方面进行界定，以此明确建设运营主体必须具备的条件和监管主体和监管方式。

一、问题的提出

2015年12月20日，深圳光明一余泥渣土受纳场发生滑坡事故造成的巨大的人员和财产损失。就该事故来看是要追究相关人员的责任以给事故中逝去的生命以及社会一个交代，但是仅仅就事论事并不能做到亡羊补牢为时未晚。经过对事故发生以及监管中出现的问题分析，有必要对余泥渣土受纳场建设运营是否属于通常意义的上的建设工程或者其某个阶段属于建设工程；余泥渣土受纳场的运营主体是否应该有特殊要求，具体的资格条件是什么；如果作为一类较特殊的建设工程，能否对其性质进行定性进而将其归入现有的工程类别中或者增设新的工程类别；既然有如此严重的安全隐患，应由哪个或者哪些政府部门实施监管。只有对余泥渣土受纳场的建设运营管理的各个方面做出全面的分析论证，才能解决建设运营管理过程中存在的问题，避免类似事故再次发生。

二、余泥渣土受纳场的由来以及现状

余泥渣土的出现也是城市建设发展的新生事物。随着现代城市不断扩大，城市土地资源日益稀缺，不断提高土地的开发利用强度，建设向地下要空间以及对老旧建筑的拆除更新产生大量的余泥渣土。这些余泥渣土在以往的建设中并不存在问题，但是在城市规模扩大后，土地资源的稀缺造成余泥渣土的弃置成为城市不得不面对的棘手问题。粗放式的随意倾倒已经不是现代城市管理所能容忍的现象，为余泥渣土建设专门的受纳场成为必然。

从现有的余泥渣土受纳场的建设运营模式看，一般是选择一块空地，往往利用现有的地形地貌进行简单的处置之后即接受余泥渣土的倾倒，经营单位对倾倒单位收取费用。在此过程中，经营单位对倾倒的余泥渣土进行简单的平整碾压以及修建一些简易的排水等设施。受纳场的稀缺性决定了，经营渣土受纳场成为获取暴利的方式。

目前受纳场的经营主体主要是两类企业一类是建筑工程类企业，一类是物业管理企业。甚至一些“非法的”受纳场就是由没有任何资质类别的企业或者个人进行经营。在经营过程中，无论是否经过正式批准的受纳场在运营过程中并没有重视配备必要专业技能的专业人员从事经营管理和技术工作。简单粗放的管理是运营过程中的常态。由于受纳场的巨大利益吸引着主管部门争夺管理权，但是在专业监管上由于没有明确的界定，政府部门中的专业监管部门似乎都无明确的监管依据。

三、余泥渣土受纳场的工程性质的界定

如果要对余泥渣土受纳场的工程性质进行界定，首先看余泥渣土受纳场建设和运营中涉及“工程内容”。参照某余泥渣土受纳场相关报批资料中对建设内容的描述，“工程内容”主要有，修建挡土坝，临时入场道路以及其他相关附属设施；办公管理区办公室、宿舍；填埋区场底排水系统；临时地表水的排除和封场后的永久排水系统以及沉砂池等；给水系统；污水集排系统；供电系统；防雷系统；施工堆置工艺。

其次要看现有的建设工程专业类别中是否有相应的专业列别能够涵盖余泥渣土受纳场所表现出来的特性。对建设工程专业类别我们参考《建筑业企业资质等级标准》中专业资质类别，并将36个中明显与余泥渣土受纳场无关的专业类别予以排除。经过筛选后的专业工程有地基与基础工程、桥梁工程、隧道工程、钢结构工程、模板脚手架工程、建筑装饰装修工程、建筑机电安装工程、城市及道路照明工程、公路路面工程、公路路基工程、公路交通工程、机场场道工程、水利水电机电安装工程、输变电工程、环保工程。

结合余泥渣土受纳场的“工程内容”以及现有的工程专业类别进行分析可以看出，工程内容涉及的专业领域较多，但均能对应相应的专业类别，工程内容并无特别之处。但是结合余泥渣土受纳场的生产运营来看，可以发现其中的大部分工程内容的建设与其生产运营是同时进行的，即有些工程内容是随着生产经营过程要不断的进行建设有些甚至就是生产经营过程（如渣土的堆置）。由于伴随生产经营过程，实际上使余泥渣土场的工程附随了自有的特性，与传统的工程建设产生了不同。不是传统工程建设完毕通过验收后交付使用，而是建设和使用同时进行。

从余泥渣土受纳场所含工程内容的量看，主要的工程内容应属于岩土工程等土建工程领域。据此，在不考虑其建设与生产同时进行这一情况的前提下，余泥渣土受纳场的工程应归结为涉及土建的专业工程里，包含少量的其他专业工程。

但是建设和生产经营相伴的这一特性以及“就是找个地方倒土”观念的影响，使得主管部门和经营的企业均忽视了其建设工程的性质，并没有将其视作一般意义上的建设工程。一般建设工程的建设流程（建设、验收、投入使用即生产经营）并不适合余泥渣土受纳场的实际。

据此我们认为，余泥渣土受纳场的建设运营属于建设与生产相伴的特殊建设工程，技术上符合土建工程的特点和要求，在建设流程上与一般的土建工程不符。余泥渣土受纳场是一种流程上特殊的土建建设工程。

四、余泥渣土受纳场运营主体的选择

城市余泥渣土受纳场的运营主体的选择问题是建设运营好余泥渣土受纳场的关键环节。没有一个适格的主体运营余泥渣土受纳场，类似光明滑坡事故的悲剧将会重新上演。现在对余泥渣土受纳场主体要求看，物业管理和施工企业可以作为投标主体参与投标获得余泥渣土受纳场的运营管理权。但是余泥渣土受纳的运营管理必须结合受纳场的工程特性以及运营中的涉及的技术问题等来审视现有对主体要求的合理性。作为物业管理公司重点是提供社区或者物业的管理服务，在工程设施强调的是使用和维护，其并不具有直接进行建设的技术能力。同时从物业企业的内部管理现状看，也不具备组织管理相关施工单位进行大规模，长期建设施工的管理人员和能力。结合对余泥渣土受纳场的工程性质分析，受纳场的运营管理内容与物业管理企业目前所管理的内容可比性不多，侧重点不同，其并不具备受纳场的运营管理能力。那么施工企业是否自然具备相应的运营管理能力呢？我们认为也不尽然。考虑到施工企业的工程专业领域的范围较广，仍应对施工企业的范围根据受纳场的建设运营的工程内容进行限制。受纳场的建设运营的工作内容主要为岩土方向的土建内容，因此在施工企业的资质要求方面应强调拥有岩土工程相关资质的企业方具备资格获得运营余泥渣土受纳场的权利。同时考虑带运营期即为建设期的特性，应在人员设置、技术设备、相关技术机构的建设上提出进一步要求，以满足运营期间建设的要求。

基于此，考虑余泥渣土受纳场的建设运营的岩土工程特性，目前对运营主体的要求过于宽泛，不利于选择适格的运营主体有效的对余泥渣土受纳场进行安全运营。考虑到工程特性，施工企业应属于可选择的运营主体，但仍应限定在部分专业领域，同时结合建设运营的特点提出不同于一般工程建设的特殊要求。

五、余泥渣土受纳场的建设运营监管问题

通过光明滑坡事故可以发现，对余泥渣土受纳场的监管属于法律规定中的空白。现状是简单的理解为一种垃圾的倾倒填埋，由城管部门给予许可。各行政主管部门不知道该不该管和如何管。在具体的个案中则根据上级领导的安排作出不同的处理，没有安排或者安排合不合理时将不知所措。由于余泥渣土受纳场的建设运营的特殊性决定了与一般意义上的工程建设不同，即使监管，在程序上又与现有的规定不符，作为行政机关不能突破法律规定。因此，从目前的现状看，由于法律规定的空白，监管流程与实际的不符，不管不尽责，管了必然管死无法运营，造成行政主管部门管也不是，不管也不是的尴尬局面。

鉴于法律规定的空白，解决问题根源应从立法开始，政府应组织相关单位及专业人员对余泥渣土受纳场的建设运营进行全面的调研和分析，理清需要监管的内容并据此确定监管的部门，相应的制定配套的法规规章，为监管提供法律依据。

从现有颁布的余泥渣土受纳场管理的文件看，几乎全部的监管权限都被赋予了城市管理部门。从对余泥渣土受纳场工程特性看，城管部门的监管能力并不能满足实际监管的需要。与你渣土受纳场建设运营的工程性质决定了，建设领域的监管部门最有能力对其进行监管。在对余泥渣土受纳场的管理中仍应强调工程特性，将其纳入工程监管的范畴。考虑到程序上的特点，对此类工程的监管应制定和执行不同的监管流程，强调监管的过程性。为了解决过程监管给主管部门带来的困难，相关的配套制度，如工程监理制度等仍是必须并且要加强。过程性以及长期性（建设期即是运营期）决定工程监理制度也需要作出相应的调整，如人员的配备、费用计取、监督手段等方面要作出适当调整。作为建设项目，环保、水务等部门也需要结合工作实际作出相应监管，以此降低受纳场对环境水务等方面的影响。

基于此，行政监管的前提是厘清余泥渣土受纳场的特性以及监管的内容，并制定相应的法律法规。