为规范农民工工资支付行为，保障农民工按时足额获得工资，国务院于2019年12月30日发布《保障农民工工资支付条例》（自2020年5月1日起实施，以下简称为《条例》），目前政府垫付欠薪后，多以《条例》第六十三条，县级以上人民政府垫付用人单位拖欠的农民工资后应当依法向用人单位进行追偿的规定作为法律依据，进行追偿。依据该条的规定进行追偿，政府与用人单位建立何种法律关系、应当通过何种方式进行追偿，在司法实践中主要有两种不同的观点。
第一种观点认为：政府垫付欠薪，与用人单位、农民工建立民事法律关系，政府垫付欠薪后获得追偿权，通过民事法律予以追偿。
第二种观点认为：《条例》属于行政法规，政府依法负有行政监管及督办职责，其履行的是行政法上的职责。政府垫付欠薪是履行职权的行政行为，并非民事法律意义上与用人单位、农民工处于平等主体地位所进行的民事法律行为，政府启用应急周转金垫付农民工工资后享有的追偿权利，应当通过其享有的行政职权，采取行政手段进行追偿，并按照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定申请人民法院强制执行。
笔者认为：如政府在垫付欠薪时，根据垫付欠薪的方式，收集建立民事法律关系的证据，与用人单位、员工建立民事法律关系，可避免法律风险。
1、从《条例》是行政法规的性质，以及《条例》第四条规定的县级以上地方人民政府的职责来分析，本质上认定政府垫付欠薪属行政行为，应当通过其享有的行政职权，采取行政手段进行追偿更符合规定。笔者经威科先行查询，对条例颁布实施后，涉及全国9省市共22份民事判决书进行研究分析，所涉政府相关部门完成垫付欠薪后均是通过民事法律进行追偿，其中有20份判决书以第一种观点判决支持政府的诉请，有2份判决书以第二种观点判决驳回了政府的起诉。
2、《条例》并未对启动政府垫付欠薪的主体、程序作出明确规定，亦缺少相应配套文件。 各地政府垫付欠薪主要依据2010年2月5日国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于切实解决企业拖欠农民工工资问题的紧急通知》、2016年1月17日国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》后制定的欠薪应急周转金管理相关文件。笔者所在的深圳经济特区于2008年6月1日起施行的《深圳经济特区欠薪保障条例》和于2014年10月1日起施行的《深圳经济特区欠薪保障条例实施细则》，对欠薪的垫付、追偿作出了明确规定。
经笔者进一步研究，关注到人民法院对政府垫付欠薪建立的是何种法律关系、应以何种方式进行追偿的认定，与政府对垫付欠薪的方式选择、证据收集存在紧密关联。本文从便于分析的角度，以启动政府垫付欠薪的主体进行分类分析。
第一类，由员工启动。员工向政府提出垫付欠薪申请，由政府进行审核确定。政府通过这种方式垫付欠薪，通常在垫付时需要员工提供权利转让证明书等材料，以获得垫付后行使追偿权的相关证据。政府通过收集到的证据材料，确立与用人单位、员工建立民事法律关系进行追偿。笔者所在的深圳经济特区，《深圳经济特区欠薪保障条例》中确定的属这类方式。
第二类，由用人单位启动。又有两种方式，第一种方式是用人单位向政府提出申请，政府与用人单位签订欠薪应急周转金使用协议、与员工签订权利转让协议等文件。这种方式使政府在行使追偿权利时获得了双重保障，既能通过与用人单位签订的协议直接向用人单位追偿，主张权利，又能通过从员工处获得的追偿权进行追偿。第二种方式是用人单位向政府提出申请，政府审核后垫付欠薪，未形成有效建立民事法律关系的相关证据，如政府采取这种方式，在垫付欠薪后以民事法律关系进行追偿，存在人民法院认定政府的垫付行为系行政行为，应采取行政手段进行追偿，而驳回政府起诉的风险。所以建议如政府采用由用人单位启动垫付程序，一定要收集好已建立民事法律关系的相应证据。
人民政府在适用《条例》垫付欠薪时，应建立有序的垫付程序、实施方案，以保障《条例》的正确实施，保护农民工获得工资的合法权益，同时应根据所选用的垫付欠薪方式，收好相应证据，以避免不必要的法律风险。
编辑 | 林小曼
版式 | 赵怡婷
