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联建专业 | 建设工程合同纠纷专属管辖的相关问题探析

发布时间:2022-06-27 来源:广东联建律师 作者:刘义

 摘要:因建设工程实施工作内容的复杂性,给民诉法司法解释规定的建设工程施工合同纠纷专属管辖如何理解和执行带来大量争议和困扰。只有充分理解专属管辖制度的理念以及建设工程的内含和特性,简化和明确界定标准,才能减少该类纠纷的管辖争议。

关键词:建设工程、合同纠纷、专属管辖

前言:最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释(2022)(下称“民诉法司法解释”)第二十八条规定,“民事诉讼法第三十四条第一项规定的不动产纠纷是指因不动产的权利确认、分割、相邻关系等引起的物权纠纷。农村土地承包经营合同纠纷、房屋租赁合同纠纷、建设工程施工合同纠纷、政策性房屋买卖合同纠纷,按照不动产纠纷确定管辖。”最高人民法院《民事案件案由规定》第三级建设工程合同纠纷项下又分为9个案由即:

(1)建设工程勘察合同纠纷;

(2)建设工程设计合同纠纷;

(3)建设工程施工合同纠纷;

(4)建设工程价款优先受偿权纠纷;

(5)建设工程分包合同纠纷;

(6)建设工程监理合同纠纷;

(7)装饰装修合同纠纷;

(8)铁路修建合同纠纷;

(9)农村建房施工合同纠纷。

民诉法司法解释中的建设工程施工合同纠纷按照不动产纠纷确定管辖,那么民事案件案由规定中的另外8个案由是否按照不动产纠纷确定管辖法院,在实务中引发较大争议。同时,因社会生产建设的复杂性,如何界定“建设工程”即什么样的生产建设项目属于此处规定的“建设工程”以及什么样的生产活动属于此处规定的“施工”?因此确定管辖首先,需要判断界定该争议所涉项目是否属于“建设工程”,其次,如果属于建设工程,纠纷发生是否基于“施工”活动?鉴于此,建设工程纠纷的管辖引发的大量争议成为司法实务中不可回避的一个问题。

一、专属管辖制度的概念

《中华人民共和国民事诉讼法》第三十四条规定,下列案件,由本条规定的人民法院专属管辖:

(一)因不动产纠纷提起的诉讼,由不动产所在地人民法院管辖;

(二)因港口作业中发生纠纷提起的诉讼,由港口所在地人民法院管辖;

(三)因继承遗产纠纷提起的诉讼,由被继承人死亡时住所地或者主要遗产所在地人民法院管辖。

由该条规定可知,不动产纠纷提起诉讼的管辖属于专属管辖,为厘清本文所阐述内容首先应厘清专属管辖的概念。

管辖制度是包括民事诉讼在内的各司法诉讼程序中的一项重要法律制度,其目的是以此确定司法案件的具体审理法院。王亚新教授认为“关于‘为何需要有管辖制度’这个问题,有一个简洁却含义丰富的回答,就是为了‘方便当事人、方便法院’(简称‘两便原则’)。不过停留在这样一种虽然不错却是口号式的回答上,尚不能完整地说明何为管辖的一般原理或基础。”并进一步从“事务管理”、“诉讼成本分配”和“实体正义的确保”等几个层次进行分析并指出“管辖之所以存在,首先可理解为是因为在法院体系内有必要对案件负担的均衡分布进行事务上的管理。”“更为关键和重要的回答应该是出于在当事人之间尽可能公平合理地分配诉讼成本及负担这一要求。”“尽量保证案件的处理的实体内容不致因受理及进行审理的法院不同而受到影响。” [1]

“我国学者一般认为专属管辖是指法律规定某些特殊类型的案件专门由特定的法院管辖,其他法院无权管辖,也不准许当事人协议变更管辖。” [2]“专属管辖作为一种具有很强的优先性、排他性与强制性的管辖类型,是民事管辖制度的重要组成部分。” “各国之所以规定这种强制性的管辖,大都出于公益的考虑,例如土地的主权所在以及证据调查的便宜、案件执行的便利等。” [3]

根据民事诉讼法对管辖法院的规定,管辖的确定存在纵向和横向两个维度。首先是从最高人民法院到基层法院的四个层级之间按照级别确定某一案件;其次在此基础上根据特定的连接点同级法院辖区确定管辖法院。使得级别管辖和地域管辖的概念成为界定管辖法院的常用概念。依据现常见的分类方法,专属管辖与协议管辖构成地域管辖。也就是说,“我国民事诉讼中的专属管辖规定在地域管辖中。在地域管辖中,专属管辖是一个接近于特别地域管辖的概念。” [4]

综合学者对专属管辖效力的论述,专属管辖的效力主要体现在以下几个方面:

专属管辖基于法律的规定。专属管辖必然来源于法律的明确规定,只有经过法律明确规定由特定法院管辖的案件才属于专属管辖,专属管辖是法定管辖的一种。专属管辖法院基于民诉法的规定,从而排除了当事人向专属管辖以外的法院进行诉讼的可能性。专属管辖与意定管辖不同,不允许当事人通过协议约定选择纠纷的管辖法院。

对于专属管辖,法院应主动进行审查,不得适用应诉管辖即通过当事人的应诉答辩来确定管辖法院。对于专属管辖的案件,不仅在受理时进行的形式审查,在审理过程中,如发现案件属于专属管辖案件,也应依职权裁定移送有管辖权的法院进行审理。对于本诉不属于专属管辖的案件,若反诉属于专属管辖,则不能因反诉与本诉的牵连关系而改变专属管辖,由审理本诉的法院管辖一并审理。

对于法院违反专属管辖规定形成的判决,无论实体审理结果如何,当事人可就管辖事项进行上诉,二审法院应就管辖问题进行审查,并将案件移送有管辖权的法院重新审理。专属管辖作为可撤销判决的理由,进一步排除了管辖中的协议管辖和应诉管辖规则。当然,基于国家的司法主权,对于专属于本国管辖的案件,将排除对国外判决的承认。

那么专属管辖的理论基础或者法律设定专属管辖的制度目的是什么?“以当事人为中心设置地域管辖制度是以保障案件公正审理为前提的。因此对于涉及公共利益的案件,例如人事诉讼以及某些财产诉讼,就必须由特定的法院专属管辖。对于不涉及公共利益的案件,虽然在理论上由同级不同地区的法院审理都能保障案件的公正,这些法院都可以作为审理案件的法院,但由于案件的具体情况不同,不同的法院审理案件对法院和当事人的方便程度可能不同,法律也需要考虑是否方便法院审理和当事人诉讼。在立法技术上,可以根据案件的具体情况,以法定管辖形式规定最能方便审理和当事人诉讼的法院管辖。” [5]因此就特定类型的纠纷是否规定为专属管辖,应考虑三个方面的因素:

一是是否涉及公共利益;

二是是否方便于法院审理;

三是是否方便当事人诉讼。

三个考虑因素中,是否涉及公共利益应属于确定某类纠纷是否专属管辖的重要因素。

二、建设工程施工合同的识别

“建设工程”这一名词在不同的语境下具有不同的含义。在社会学语境下包含有形的和无形的“建设”,既有物质层面的,也有精神层面的。建设工程施工合同语境下,所称的建设工程是狭义的概念。

百度百科对建设工程的表述为,“建设工程是指为人类生活、生产提供物质技术基础的各类建筑物和工程设施的统称。建设工程是人类有组织、有目的、大规模的经济活动。建设工程按照自然属性可分为建筑工程、土木工程和机电工程三类。是固定资产再生产过程中形成综合生产能力或发挥工程效益的工程项目。建设工程是指建造新的或改造原有的固定资产。”《建设工程分类标准》按照自然属性将建设工程分为建筑工程、土木工程和机电工程三大类;按使用功能进一步分为房屋建筑工程、铁路工程、公路工程、水利工程、市政工程、环保与节能工程、煤炭矿山工程、水运工程、海洋工程、民航工程、商业与物资工程、农业工程、林业工程、粮食工程、石油天然气工程、海洋石油工程、火电工程、水电工程、核工业工程、建材工程、冶金工程、有色金属工程、石化工程、化工工程、医药工程、机械工程、航天与航空工程、兵器与船舶工程、轻工工程、纺织工程、电子与通信工程和广播电影电视工程等31个小类。”该标准进一步对建设工程相关概念进行定义,即“建设工程指为人类生活、生产提供物质技术基础的各类建(构)筑物和工程设施。”“建筑工程指供人们进行生产、生活或其他活动的房屋或场所。”“土木工程指建造在地上或地下、陆上或水中,直接或间接为人类生活、生产、军事、科研等服务的各类工程。”“机电工程指按照一定的工艺和方法,将不同规格、型号、性能、材质的设备、管路、线路等有机组合起来,满足使用功能要求的工程。”

《建设工程质量管理条例》第二条规定,“本条例所称建设工程,是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。”该条例对建设工程仅作类别上的列举,与《建设工程分类标准》的分类标准总体一致又稍有不同。

根据《建设工程分类标准编制说明》介绍,ISIC标准中将建筑业划分未三类,包括房屋建筑、土木工程(包括公路、公用事业和其他土木工程)和特殊建筑活动(包括爆破和场地准备,电力、管道和其他建筑安装,装饰等),而矿业开采、化工和其他产品制造则列入另外的产业目录,未列入建筑业。显然这是把制造项目中的工艺流程方面的技术列入制造业,而涉及这些工业项目的建设安装活动才列入建筑业。

CPC标准首先将建设工程施工和建筑产品分开。建设工程施工分为8个类别,包括施工现场准备、房屋建筑施工、土木工程施工、结构安装、专业工程施工、设备安装、建筑装饰、机械设备的租赁。建筑产品包括房屋建筑(分居住建筑和非居住建筑)和土木工程。土木工程产品包括:高速公路(不含高架路)、城市道路、马路、铁路、机场跑道;桥梁、高架桥、隧道、地铁;水利工程、港口、大坝;长距离管线、通信和电力电缆;短距离的管线、电缆,附属工程;采矿和制造业的建设工程;体育和休闲设施建设工程;其他。

《建筑法》第二条规定,“在中华人民共和国境内从事建筑活动,实施对建筑活动的监督管理,应当遵守本法。本法所称建筑活动,是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。”

建设工程施工这一短语中的“建设工程”属于分类中的建筑产品。《中华人民共和国建筑法》规范的是建设工程的建造行为,是对建设工程建造活动的规范,该行为包含勘察、设计、施工(营造),是产品生产过程的规范。由于《建筑法》中“建筑”这一词语与“建筑工程”词语一致,但两处的含义并不相同。建设工程分类中的建筑工程所称的“建筑”含义是房屋建筑工程产品,以此区别于土木工程和机电工程,同时由于土木工程和机电工程存在重合,建筑工程作为单独一个类别,并不是完全基于自身的特性,而是因为房屋建筑在建设工程中的比重较大,而人为的划分为与土木工程和机电工程并列的一类。建筑法规定的建筑活动实际上是指自工程设计开始的实施阶段,并不包含设计之前的立项、用地规划等前期工作,也可以说是建设工程落地实施阶段。该阶段工作划分为勘察、设计和施工三个环节(一些机电工程不包含土木工程内容的情况下,并不需要勘察环节)。施工是与勘察、设计工作并列的一项工作,不存在包含与被包含的关系。

无论是按照自然属性还是使用功能对建设工程进行分类,在具体的分类中仍继续存在某一类工程涵盖的内涵问题,即如何界定该项下的工作属于建设工程涵盖的范围。如信息系统集成项目,如果包含房屋的建筑,属于建设工程没有争议,如果没有土建工程,或者房屋建筑或者数据设备在价款中所占比重很小,是否仍属于建设工程将会存在较大争议。如同事实际办理的案例气膜工程采购与安装合同引发的纠纷,各方就该合同约定的气膜工程是应认定属于建设工程合同纠纷还是承揽合同纠纷发生争议。建设工程一词虽然日常使用频率非常高,但在具体界定时仍存在较大的模糊领域,没有明确的界限。

三、建设工程合同纠纷管辖的不确定性及建议

最高人民法院《民事案件案由规定》在第三级建设工程合同纠纷项下又划分9个案由。案由的划分与实际的工程建设中常用的合同并不完全对应。如建设工程分包合同,是否包含建设工程劳务分包合同?建设工程施工合同是否包含土方工程合同?建设工程价款优先受偿权纠纷,与建设工程施工合同纠纷是否是包含关系,基于劳务分包合同欠付的工程款是否可以据此单独提起工程价款优先受偿?另外,随着近年建设工程管理建设模式的发展,出现设计施工总承包合同、项目总承包合同、设计施工采购合同(EPC)、PPP项目合同、项目代建合同等等,合同约定的工作范围可能包括勘察、设计、施工、采购、管理、运营中的一项或者多项,如何将该类合同发生的纠纷与案由规定中的案由进行对应进而确定管辖法院,实务中引发众多困惑。

最高人民法院就相关案件管辖的处理意见中认为,“依照《民事案件案由规定》的有关规定,与建设工程施工合同具有同样性质、具有建筑安装内容的建设工程分包合同纠纷、装饰装修合同纠纷、铁路修建合同纠纷、农村建房施工合同纠纷,其合同履行基本也在建筑物所在地,故应适用不动产专属管辖,同时建设工程价款优先受偿权纠纷、建设工程监理合同纠纷与建设工程施工具有密切关联性,同样应适用不动产专属管辖。虽然建设工程勘察合同、建设工程设计合同的履行与工地有一定的联系,如设计合同,设计工作必须从工地勘察开始,但设计工作主体实际是在设计单位内完成;勘察合同的履行尽管数据采集等大部分工作在工地进行,但后期作图、报告制作等也是在承揽单位完成,故建设工程勘察合同纠纷、建设工程设计合同纠纷不应适用不动产专属管辖” [6]

江苏省高级人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》认为,“《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第28条规定建设工程施工合同案件按照不动产专属管辖确定受诉法院,即建设工程施工合同纠纷一律由建设工程所在地人民法院管辖。‘建设工程施工合同纠纷’还包括建设工程价款优先受偿权纠纷、建设工程监理合同纠纷、装饰装修合同纠纷、建设工程勘察合同纠纷、建设工程设计合同纠纷。”

从上述裁定书和江苏省高级人民法院的解答可见,法院首先在建设工程施工合同这一概念上均作出了扩大性解释,但扩大的范围并不一致。特别是勘察、设计合同纠纷出现明显的不同。但上述扩大解释均将监理合同纠纷包含在建设工程施工合同纠纷中,似乎让人无法理解。《建筑法》第三十二条规定,“建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同,对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面,代表建设单位实施监督。工程监理人员认为工程施工不符合工程设计要求、施工技术标准和合同约定的,有权要求建筑施工企业改正。工程监理人员发现工程设计不符合建筑工程质量标准或者合同约定的质量要求的,应当报告建设单位要求设计单位改正。”监理工作内容与施工虽然有紧密的联系,但工作方式与施工并不相同。将监理合同纠纷归属于专属管辖而将设计或者勘察合同纠纷排除在专属管辖之外,并没有明确的理由或者在具体个案中给出的理由也比较牵强。

如前述专属管辖应考虑三个方面的因素:

一是是否涉及公共利益;

二是是否方便于法院审理;

三是是否方便当事人诉讼。

上述实务案例阐述得理由似乎仅考虑法院审理的便利性,并未考虑公共利益和当事人诉讼的便利性。从建设工程合同的履行(包括设计合同、勘察合同)是保证建设工程产品的满足建设工程的安全性、适用性、耐久性特征过程管控的必要条件。建设工程安全性涉及公共利益自不待言,由于建筑物的使用单位与建设单位往往并不一致,保证安全性之外,保证适用性和耐久性也是建设工程质量管理的应有之义,也同样涉及公共利益。基于建设工程具有公共利益的这一特性,将建设工程纠纷归为专属管辖是较为妥当的一个制度安排,但仅从法院审理的便利性较多分析,且想当然的认为设计、勘察不存在法院审理的便利性需要,显然没有理解建设工程建设工程的特殊即建设工程合同的履行就是产品的生产过程,同时也是产品的交付过程。比如修建一条高速公路,勘察、设计存在问题可能给公路埋下潜在的安全隐患,而给公路的使用者带来实实在在的伤害,并且该种伤害的对象将是不确定的公众。鉴于建设工程的各个环节均与建设工程的安全性、适用性、耐久性等要求有密切的关联,进而关系到公共利益,因此将建设工程合同纠纷这一三级案由作为一个整体规定为专属管辖,更为符合专属管辖制度的本意。从法院的便利性角度分析,由于建设工程的相关活动均是强监管的事项,建设工程的每一环节均需要履行相应的监管手续如设计上的规划审查、施工图审查、开始施工的许可、相关发包工作的招标投标等,使得相关纠纷可能需要核实相关部门行政管理形成的文件或者具体情形。从当事人的便利性来看,建设工程各环节的承包人即使是设计单位仍需要就工程实施在建筑物所在地履行部分或者全部合同义务,同时建设单位所在地与工程所在地重合较多,也与原告就被告这一地域管辖的基本原则一致。

就当前建设工程领域出现的新的建设管理模式,案由的划分显然已经不能满足实务的实际需要。对于新的管理模式引致的新的合同类型,应作出相应案由规定,将其置于建设工程合同纠纷这个三级案由之下,便于指导相关合同纠纷如何确定管辖法院。

另一方面实务中界定某一合同是否属于建设工程应结合建设工程分类标准中分类原则去理解和界定相关合同是否属于建设工程合同,应结合具体个案参考建设工程分类标准,即“把制造项目中的工艺流程方面的技术列入制造业,而涉及这些工业项目的建设安装活动才列入建筑业”,同时考虑成果是否属于固定资产。像门窗采购安装合同、环境卫生设施采购及安装合同等合同发生的纠纷,需要结合个案中安装工程是否涉及安全生产,以及纳入建设工程施工监管范围来具体确定。

四、结语

工程建设是人类生活、物质生产的基础性生产活动,基于其特性关乎公共利益并且其内含的工作范围广、种类繁杂、与其他生产或者经济活动交叉重合较多,难以作出清晰明了的界定。这也给建设工程合同纠纷的管辖实务带来颇多的争议和困扰。司法解释在经历多年的实务检验后,应该作出必要的修订,将“建设工程施工合同”修订为“建设工程合同纠纷”直接明确以第三级案由作为确定专属管辖的合同纠纷范围,而不应仍继续保持现状造成不同的理解给司法实务带来困扰,也因此影响司法的公信力。同时,更应结合新型建设管理模式形成的新的合同类型补充相应的四级案由类别,以此指导诉讼中如何确定管辖法院。同时基于三级案由整体确定为专属管辖,也自然解决了新类型建设工程合同的管辖争议问题,避免老问题没解决又生新问题的情形出现。

 

本文首发于广东联建律师事务所 未经授权 不得转载。


责任编辑 | 廖信凯
版式 | 迪丽娜孜

脚注:

[1] 王亚新.民事诉讼管辖:原理、结构及程序的动态,2016,(2):145、146.

[2] 王次宝.我国民事专属管辖制度之反思与重构——以大陆法系国家和地区的一般规定为参照[J].现代法学,2011,(5):162.

[3] 王次宝.我国民事专属管辖制度之反思与重构——以大陆法系国家和地区的一般规定为参照[J].现代法学,2011,(5):161.

[4] 李浩.民事诉讼专属管辖研究[J].法商研究,2009,(2):96.

[5] 郭翔.民事地域管辖:理念的转换与制度的完善,民事程序法研究.第二辑,58.

[6] 见中华人民共和国最高人民法院民事裁定书【(2021)最高法民辖16号】.

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