深圳是城中村最多的城市之一，宽阔的深南大道中间绿化带种满了勒杜鹃，道路两旁高楼鳞次栉比，一幢幢玻璃幕墙的写字楼是城市光鲜亮丽的一面。紧挨着的城中村则是另一番景象，这里居住着深圳一半以上的人口，有交不完的房租和吃不完的隆江猪手饭。或许，在村里熬过一个又一个无奈与彷徨的夜晚，才是大部分深圳人真实生活的底色。
土地整备利益统筹，就是要解决城中村大量的土地历史遗留问题。本文以某城中村改造为例，根据2018年深圳修订出台《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》（深规土规〔2018〕6号，以下简称“6号文”）的规定，同时结合2022年最新公布的征求意见稿，来算一算土地整备利益统筹模式下的留用地规模。
主题一 如何核算留用地规模
为加快构建城市空间统筹利用新模式，推进存量低效用地盘活及国土空间提质增效，保障重大产业、城市基础设施和公共服务设施等项目实施，加大居住用地供应，推进城市可持续发展，深圳采用土地整备利益统筹模式解决存量土地，政府与原农村集体经济组织继受单位“算大账”，原农村集体经济组织继受单位与相关权益人“算细账”，通过货币、股权和实物安置等手段，确保权益人相关权益，实现整备范围内全面征转清拆。通过利益统筹，除留用土地外，其余土地全部移交政府管理。
下面以深圳某城中村为例，假定该村规划建设用地50万㎡，现采用土地整备利益统筹模式进行开发，如何计算留用地规模？土地整备核算留用地时主要涉及以下三类用地：
一、已批合法用地
已知该村有已批合法用地（指原农村集体经济组织继受单位及其成员已落地确权的合法用地）15万m²，包括如下：
（1）已取得房地产证5万㎡；
（2）签订土地使用权出让合同但尚未办理房地产证的3万㎡；
（3）取得非农建设用地批复用地2万㎡；
（4）取得征地返还用地批复的2万㎡；
（5）取得农村城市化历史遗留违法建筑处理证明书的2万㎡；
（6）旧屋村范围认定批复的用地1万㎡；
上述6类用地按照等土地面积核算留用土地规模，即留用地亦为15万㎡。
二、指标用地
项目范围外调入合法指标4万㎡，包括非农建设用地指标2万㎡、征地返还用地指标1万㎡,其他土地整备项目留用土地指标1万㎡。此类用地指标按照相关规定核准后，可在土地整备利益统筹项目范围内安排落实。
三、利益共享用地
项目内除已批合法用地外，未完善征（转）地补偿手续规划建设用地有9万㎡，扣除指标用地（4万㎡）后的剩余土地即利益共享用地有5万㎡，假定项目实施范围内现状容积率为1.4，按照下表核算利益共享用地留用土地规模为1.28万㎡（按顶格算）。
此时，本项目的留用地已经有了答案，即已批合法用地（15万㎡）+指标用地（4万㎡）+利益共享用地（1.28万㎡）=20.28万㎡。此时，留用地没有超过规划建设用地的50%。这是按照6号文的算法。
（注：经过土地整备，剩余权属不清土地全部移交政府，留用地归村股份公司。）
根据2022年最新公布的土地整备利益统筹征求意见稿（下称“征求意见稿”），改变了原来6号文的做法，除非农建设用地、征地返还用地、旧屋村用地外，对于其他合法用地不再“一刀切”的等比例核算，而是区分土地用途，对于国有已出让居住用地，考虑剩余年期（N）修正系数，对于商服用地、工业用地、仓储用地按一定系数进行修正，如下表：
主题二 如何计算规划建筑面积
留用土地规划建筑面积由基础建筑面积、配套建筑面积和共享建筑面积三部分构成。
基础建筑面积 = S项目内留用 × 地块容积率（其中，地块容积率——按照《深标》相关规定取值、计算）
假定地块容积率核定为5.8，配套建筑面积5万㎡，本文案例留用地规划建筑面积为：
[基础建筑面积为20.28万㎡ ×5.8）+配套建筑面积5万㎡+共享建筑面积（基础建筑面积×30%）]=157.9万㎡
基础建筑面积主要用于权益人回迁安置补偿，配套建筑收归政府，共享建筑面积，由政府或者指定机构回购60%。
这就是6号文的规则，先核算留用土地规模、再核定留用土地功能，最后计算留用土地开发强度。
按照征求意见稿，改变了6号文的做法，先核算留用土地规划容积，再确定留用土地容积率，最后计算留用土地规模，留用土地规划容积由权益容积、配套容积和共享容积三部分构成，其中，权益容积按下面公式计算：
权益容积 =（土地权益修正系数+建筑权益修正系数）×土地面积×密度分区基准容积率×留用土地功能修正系数
另外，共享建筑面积（征求意见稿中对应为“共享容积”）中政府或政府指定机构回购60%的建筑面积用于人才住房、公共租赁住房或创新型产业用房等，其余40%的建筑面积通过利益共享归属于原农村集体经济组织继受单位，这一点征求意见稿与6号文基本保持一致。
主题三 需要明确的几个概念
一、关于未完善征（转）地补偿手续用地的概念
深圳市经过两次城市化征（转）地（即92年原特区内城市化土地统征和04年特区外城市化）后，大部分土地已经完成补偿手续，收归国有。对未开发建设的空地进行了补偿并征归国有但未进行补偿，一直处于未完善征（转）手续状态，这部分土地就成为未完善征（转）地手续用地。根据土地管理法的规定，农村集体土地需要经过完整的征地程序后，即完成土地及地上建筑物补偿并将土地重新入库，其土地性质才能转变为国有，但深圳的这两次城市化，对这部分未完善补偿手续用地，因未进行补偿，也未移交入库由政府实际掌控，实际掌控在原农村集体经济组织手上，所以仍然属于集体土地。
案例：深圳某村工业区历史征地协议范围面积约19万平方米，征地单位为某房地产公司和镇政府，被征地单位为某村（现为深圳市某股份合作公司），具体如下：
（一）1989年6月18日，某房地产公司与该村签订《征地协议书》，以企业代征形式征收土地500亩，征地补偿款为140万元。
（二）1991年6月6日，镇政府与该村签订合同，约定由该村无偿提供开发区红线图内285亩土地，镇政府承担平整土地相关费用，同时返还14万平方米土地给该村。
（三）上述两份协议未实际履行，村股份公司未收到该房地产公司的征地补偿款，也未收到镇政府返还的14万平方米土地。
根据征地协议签订时的法律规定，征地行为必须经省政府审批。上述征地行为并未获得政府批复，且征地协议均未履行，因此，该工业区土地仍然属于未完善征（转）地补偿手续用地。
二、留用土地的地价
6号文的做法是，留用土地规划为工业用地的，按照公告基准地价的10%缴交地价。留用土地规划为居住用地、商业服务业用地的，按照基础建筑面积和共享建筑面积分段计收地价。其中基础建筑面积部分按照公告基准地价的10%缴交地价，共享建筑面积中归属于继受单位的部分按照公告基准地价的100%缴交地价。移交政府或政府回购的保障性住房、创新型产业用房、社区级公共设施免缴地价。
征求意见稿的做法是，留用土地应当按照现行《深圳市地价测算规则》缴交地价，其中权益容积部分的留用土地项目修正系数按照0.02取值，归属于不动产权益人的共享容积部分的留用土地项目修正系数按照0.2取值。产权归政府的部分，其地价由政府交纳。
《深圳市拆除重建类城市更新单元土地信息核查及历史用地处置规定》（深规土规〔2018〕15 号）规定“未完善征转手续用地” 是指未签订征（转）协议用地、已签订征（转）协议但土地或建筑物未作补偿用地。根据《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（ 深府〔2004〕102号）第二条“根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，两区农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有”。
本文首发于广东联建律师事务所 未经授权 不得转载。
责任编辑 | 郭海虎
版式 | 迪丽娜孜
特别声明：
以上所刊登的文章仅代表作者本人观点，亦不具有出具任何形式法律意见或建议的性质。
若您认为本文所采用的图片或文字有任何侵权之处，请及时联系本所工作人员。
