《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十九条第二款规定：“以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法进行招标。”上述行政法规明确对总承包范围内的暂估价，符合特定条件时依法需进行招标。而暂列金额与暂估价同列在“其他项目费”，在投标阶段均未经过竞争。因此，实践中也有关于暂列金额的使用，在特定情形下是否需要公开招标的讨论，本文拟对此进行探讨。
一、暂列金额的概念
《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500-2013，下称“清单规范（2013版）”）第2.0.18项对暂列金额的定义为“招标人在工程量清单中暂定并包括在合同价款中的一笔款项。用于工程合同签订时尚未确定或者不可预见的所需材料、工程设备、服务的采购，施工中可能发生的工程变更、合同约定调整因素出现时的合同价款调整以及发生的索赔、现场签证确认等费用。”
从历史沿革来看，暂列金额往前可追溯至清单规范（2003版）中的“预留金”，即“招标人为可能发生的工程量变更而预留的金额。”可以看出，暂列金额实际是由招标人为可能出现的工程价款调整而预留的款项，且该款项完全是由发包人控制并安排使用，故清单规范（2013）版第9.15.1项也规定“已签约合同价中的暂列金额应由发包人掌握使用”。
二、暂列金额使用的相关规定
（一）清单规范中的规定
具体到暂列金额的使用，清单规范（2013）版实则并无更为细致的规定，仅9.15.2项规定：“发包人按照本规范第9.1节至9.14节的规定支付后，暂列金额余额应归发包人所有。”而“本规范第9.1节至9.14节”是指因法律法规变化、工程变更、项目特征不符、工程量清单缺项、工程量偏差、计日工、物价变化、暂估价等事项所引起的合同价款调整。整体而言，清单规范（2013）对于暂列金额的使用，并未规定详细的操作流程。
（二）部分示范文本中的规定
在实践中，对于暂列金额的使用却有着更为复杂的做法。
以《广东省建设工程标准施工合同》（2009版）为例，该文本通用条款第63.1款“暂列金额的用途”依据暂列金额的定义，强调了暂列金额的用途，而通用条款第63.2款“暂列金额的支付”则载明“经发包人批准后，监理工程师应就承包人实施第63.1款规定的工作发出书面指令。造价工程师就此项指令提出所需价款，经发包人确认后向承包人支付。”第63.3款进一步明确“造价工程师有要求时，承包人应提供使用暂列金额支付项目的所有报价单、发票、账单或收据。”同时，该合同文本对于因计日工、暂估价、提前竣工奖和误期赔偿费等事项造成的价款调整程序另有约定，第68.3款则进一步载明“出现第68.2款规定调整合同价款事件的，除费用索赔、现场签证事件分别按照第74条、第75条规定外，调整合同价款的提出、核实、确认与支付等事项，由合同双方当事人按照第77条规定办理。”（第68.2款内容为规定“合同价款的调整事件”）根据上述内容可知，《广东省建设工程标准施工合同》（2009版）除明确费用索赔、现场签证事件的特别程序外，对于因其他事件造成的合同价款调整也约定了一套完备的流程。而除此之外，又单独设置了暂列金额的支付程序，即将暂列金额作为一项特殊的内容，并设置单独的列支程序，使用暂列金额也并不纳入合同价款调整程序中。
从表面上看，《广东省建设工程标准施工合同》（2009版）对于暂列金额的规定较为细致且具有可操作性，但实际上，该文本的上述约定存在逻辑的漏洞，亦不符合客观实际。
如前所述，暂列金额实际为一笔固定金额的款项，施工单位投标时无需对此进行竞争。而暂列金额尽管计入签约合同价内，但相关款项使用完全是由发包人负责。从项目投资管理的角度，暂列金额实际是发包人为项目施工过程可能出现的因各类事件造成的价款调整而预留的款项（额度）。暂列金额虽然在工程量清单中单列，但实际并未设置单独账户以作区分。施工过程中，如发生工程价款调整事件，无论是工程变更或是现场签证等，都可按照合同约定的程序进行审核、支付等。承包人无需也不可能去考虑调整后的款项自何处列支，是否来源于发包人预留的暂列金额等。同理，发包人也不会作此考虑，其只需考虑施工过程中价款调整对实际项目投资可能带来的影响，以从总额度上控制项目整体（或分项）投资即可。因此，不明确具体支付事项而单独约定暂列金额的支付程序，则极有可能与工程变更、签证、暂估价等工程价款调整事件约定内容相悖而无法执行。
早些年各地方的施工合同示范文本，大多也存在类似《广东省建设工程标准施工合同》（2009版）单独约定一般性的暂列金额列支、使用程序的问题，而关于暂列金额是否需要招标讨论实际也是基于此种错误的认识。因上述漏洞的存在，甚至有以列支暂列金额款项的名义，在约定的工程价款以外获取额外费用的事件发生。
《广东省建设工程施工合同（示范文本）》（2019版征求意见稿）中，通用条款第10.9款已相应调整为“暂列金额应按照发包人的要求使用，发包人的要求应通过监理人发出。合同当事人可以在专用合同条款中协商确定有关事项。”该约定与住建部和国家工商总局联合制定的《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）通用条款第10.8“暂列金额”的内容基本一致。不过，该表述尽管较《广东省建设工程标准施工合同》（2009版）中关于暂列金额的内容、表述更为科学，但“暂列金额应按照发包人的要求使用”，仍有将暂列金额作为可单独存在、承包人可明确从中列支的款项之意，亦并未表明暂列金额与其他工程价款调整事件之间所存在的关联，仍有不足。
三、暂列金额的使用是否需要公开招标
暂列金额实际为发包人为可能发生的各种工程价款调整事件而预留的一笔款项（额度）。施工过程中，如出现施工合同框架内的各类工程价款调整事件，发承包双方可依据合同约定处理。如无特殊约定，在发承包双方之间并不会单独出现无具体内容的暂列金额的审批及支付事件。
总言而之，在发承包双方之间，可能发生各类合同价款调整事件，但理论上不存在某种不可归类的暂定金额列支事件，脱离具体的合同价款调整事件去考虑暂定金额的使用是否需要公开招标，本身就是不科学的，也无法给出答案。不过，从合同价款调整的角度来看，除暂估价事件以外，其余合同内的工程价款调整事件，原则上均不会发生需另行招标的情况。
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责任编辑 | 谭娇玲
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