工程建设领域工资保证金制度提出十几年后，在《保障农民工工资支付条例》中上升到法规层面。希望七部门为落实法规规定制定的《工程建设领域农民工工资保证金规定》能够在解决农民工工资支付问题上起到一定的效果，同时我们也看到其存在的问题，以期在实践探索中能够得到完善。

2021年8月17日，人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国银行保险监督管理委员会、国家铁路局、中国民用航空局七部门发布《工程建设领域农民工工资保证金规定》，落实2020年5月1日起施行的行政法规《保障农民工工资支付条例》第三十二条规定的工资保证金制度。该条例第三十二条规定“施工总承包单位应当按照有关规定存储工资保证金，专项用于支付为所承包工程提供劳动的农民工被拖欠的工资。”

1、工资保证金制度的历史沿革

2006年1月31日，国务院发布《国务院关于解决农民工问题的若干意见》【国发[2006]5号】中提出“农民工工资支付保证金”制度。“建立农民工工资支付保障制度。严格规范用人单位工资支付行为，确保农民工工资按时足额发放给本人，做到工资发放月清月结或按劳动合同约定执行。建立工资支付监控制度和工资保证金制度，从根本上解决拖欠、克扣农民工工资问题。劳动保障部门要重点监控农民工集中的用人单位工资发放情况。对发生过拖欠工资的用人单位，强制在开户银行渔村工资保证金，施行专户管理。切实解决政府投资项目拖欠工程款问题。所有建设单位都要按照合同约定及时拨付工程款项，建设资金不落实的，有关部门不得发放施工许可证，不得批准开工报告。对重点监控的建筑施工企业实行工资保证金制度。”

2016年1月17日，国务院发布《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号）再次要求，“完善工资保证金制度。在建筑市政、交通、水利等工程建设领域全面实行工资保证金制度，逐步将实施范围扩大到其他易发生拖欠工资的行业。建立工资保证金差异化缴存办法，对一定时期内未发生工资拖欠的企业实行减免措施、发生工资拖欠的企业适当提高缴存比例。严格规范工资保证金动用和退还办法。探索推行业主担保、银行保函等第三方担保制度，积极引入商业保险机制，保障农民工工资支付。”考虑到企业减负问题以及银行保函和责任保险担保业务的发展成熟，在本次文件中对保证金的具体形式有所放宽，在现金之外可以提供银行保函或者商业保险机构出具的保证保险等第三方担保。

虽然国务院发文要求建立农民工工资保证金制度，但该制度的具体实施过程中缺乏法律、法规上的依据。

《保障农民工工资支付条例》明确将“工资保证金的存储比例、存储形式、减免措施等具体办法”授权国务院人力资源社会保障部门制定。

2、工资保证金的适用范围及存储主体

《规定》第二条将“工资保证金”定义为“工程建设领域施工总承包单位（包括直接承包建设单位发包工程的专业承包企业）在银行设立账户并按照工程施工合同额的一定比例存储，专项用于支付为所承包工程提供劳动的农民工被拖欠工资的专项资金”。

首先，工资保证金是专项用于支付农民工被拖欠的工资。保证金不能用于正常的工资支付。正常的工资支付应通过农民工工资专户支付。其次，保证金支付的第二限制是用于支付施工企业所承包工程中被拖欠的农民工工资。如果不是所承包工程中欠付的工资也不能用保证金予以支付。另外，只要是承包工程中发生的工资拖欠，而不区分是否与总承包单位是否存在劳动关系。

对存储主体的规定限定在施工总承包单位或者直接发包的专业承包单位。如果建设项目有专业分包或者劳务分包，专业工程的分包人或者劳务分包人无须设立专户存储保证金。

该条关于存储主体以及用途的规定也与《保障农民工工资支付条例》对总承包单位的工资支付责任的规定相一致。

保证金存储于施工企业开立的专户中，财产的权属仍属于施工企业，只在特定时间内受到使用的限制。该制度的设计，有利避免出现保证金支付至监管部门或者指定第三方账户带来的财产权属不清的风险或者出现被挪用的情形。

3、对保证金的存储形式的规定有利于制度贯彻落实

《规定》对工资保证金的存储形式的要求较为宽松，除了在工程所在地的银行存储工资保证金外，还可以开立银行保函，对于有条件的地区还可以引入工程担保公司保函或工程保证保险。

《保障农民工工资支付条例》规定“工资保证金可以用金融机构保函替代”。《规定》对存储形式的规定是对上位法规的细化，将担保企业、保险企业的担保或保证业务能够提供的担保形式在规定中予以明确，有利于各地在落实该制度时对存储形式的确定。

4、对工资保证金存储比例规定体现“奖优惩劣”的灵活性

《规定》在第十一条规定，“施工合同额低于300万元的工程，且该工程的施工总承包单位在签订施工合同前一年内承建的工程未发生工资拖欠的，各地区可结合行业保障农民工工资支付实际，免除该工程存储工资保证金。”第十二条规定，“在工资保证金管理地区承建工程连续2年未发生工资拖欠的，其新增工程应降低存储比例，降幅不低于50%；连续3年未发生工资拖欠且按要求落实用工实名制管理和农民工工资专用账户制度的，其新增工程可免于存储工资保证金。”

根据上述规定，在施行工资保证金制度后，施工企业并不必然需要存储保证金。如果施工企业能够依法合规的做好劳务用工管理，不发生工资拖欠情形，3年后不再需要按照规定的要求存储工资保证金。虽然施工企业加强劳务用工管理增加管理成本，但同时通过减少或者免除存储工资保证金，减轻了资金压力或者减少了开具保函的成本，可以说是对施工企业合规管理的奖励。

《规定》第十二条对于发生拖欠农民工工资情形的施工企业，规定了提高存储比例同时纳入“严重失信主体名单”的“惩戒”后果。如果施工企业不能合规管理劳务用工，及时发放农民工工资的，将会增加保证金比例。根据不同情况保证金存储比例的提高程度也不同，一般情况下不低于50%，在被纳入严重失信主体名单的情形下增幅不低于100%。同时该规定并未对提高的上限做出规定。虽然还有待各地具体执行中如何掌握，但显然会极大增加施工企业的资金成本。同时由于成为失信主体，开具保函的成本也会增加，甚至无法从金融机构开具保函，只能采取存储资金的形式。

5、规定完善保证金使用的程序，有利于督促行政部门依规办事

《规定》第十九条规定，“施工总承包单位所承包工程发生拖欠农民工工资的，经人力资源社会保障行政部门依法作出责令限期清偿或先行清偿的行政处理决定，施工总承包单位到期拒不履行的，”人力资源社会保障部门可以动用工资保证金，用于支付被拖欠的农民工工资。

人力资源社会保障部门通知后5个工作日内，银行应将存储的保证金支付给农民工本人或者兑付保函支付给农民工本人。

《规定》第二十条对保证金不足情形下，如何补足进行了规定。

《规定》第二十一条规定经办银行协助监督的义务。银行每个季度应将账目主动提供给人力资源社会保障部门。通过银行这一第三方的协助，有利于及时获取保证金账户信息，监督保证金存储和使用情况。

《规定》第二十二条规定了保证金返还的具体程序。该条对返还的程序和各环节的时间进行了规定，有利于督促人力资源社会保障部门及时办理保证金返还事宜，避免行政部门办事拖延侵害施工企业的权益。

6、《规定》执行中难点和问题

首先，拖欠农民工被拖欠的事实认定方面一直是工程建设领域查处劳动用工违法行为的难点。该《规定》并未涉及如何认定建设项目是否拖欠农民工工资。国务院于2006年提出建立工资保证金制度以来，虽然各地纷纷制定了相应的文件予以落实，但实际效果并不理想的一个原因之一，就是人力资源社会保障部门无法查清工人身份以及实际欠付的金额。由于也存在劳务“碰瓷”等情形更是造成人力资源社会保障部门不敢作为必要的行动督促施工企业支付工资或者动用保证金。

人力资源社会保障部门并非司法机关正如《规定》第二十三条规定，其行政行为违法的，施工企业有权提起行政复议或者行政诉讼。在人力资源社会保障部门对是否拖欠工资事实不确定时，也无法作出处理决定，进而导致无法动用工资保证金用于支付。

其次，如果因人力资源社会保障部门的行为造成施工企业损失如多支付了工资或者工程款（如前述，人力资源社会保障部门认定事实错误，进而启动保证金支付程序），施工企业是否有权通过行政诉讼要求人力资源社会保障部门承担赔偿责任以及责任的范围？《规定》中对此并未予以规定。

再次，工程出现长期停工或者施工合同解除情形时，工资保证金的处理并未予考虑。

    由于建设工程施工领域层层转包、违法分包等违法违规行为的存在，导致无法对工程施工劳务用工进行有效的监督管理。在不解决建设工程施工领域违法转包、分包问题的情况下，工资保证金制度是否能达到预期的目的还有待时间予以检验。我们希望通过制度的不断完善，推动工程建设的合法合规管理，进而能够保障农民工这一特殊群体的合法权益，维护社会稳定。

编辑：林小曼

版式：迪丽娜孜

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