一、案情介绍
2015年10月21日，某工程公司（以下称工程公司）与深圳某科技公司就深圳市某大厦总包工程签订《施工（单价）合同》，合同总价款为人民币419808672元，2015年11月12日取得《建筑工程施工许可证》后开工建设。
2016年7月26日，深圳市住房和建设局（以下称市住建局）收到黄某某举报深圳市某大厦工程四层及其以下（裙房及地下车库）柱混泥土强度不符合要求，工程存在严重质量安全隐患，要求予以查处。市住建局收到举报后，于2016年8月9日作出《停工整改通知书》，要求工程公司全面停工。该工程的质量监督机构委托建设工程质量检测中心对四层及其以下柱混泥土强度进行了检测，8月10日，检测中心出具了《结构检测报告》，检测结果显示工程地下一层柱、一层柱和三层柱混泥土强度不符合设计要求。
市住建局根据《建设工程质量管理条例》第二十八条：“施工单位必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工，不得擅自修改工程设计，不得偷工减料”、第六十四条：“违反本条例规定，施工单位在施工中偷工减料的，使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备的，或者有不按照工程设计图纸或者施工技术标准施工的其他行为的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；造成建设工程质量不符合规定的质量标准的，负责返工、修理，并赔偿因此造成的损失；情节严重的，责令停业整顿，降低资质等级或吊销资质证书”、《深圳市规范行政处罚裁量权若干规定》（市政府令第196条）第十七条：“除法律、法规、规章另有规定外，罚款处罚的数额按照以下标准确定：……（二）罚款为一定幅度数额的，从重处罚不得低于最高罚款数额与最低罚款数额的平均值；从轻处罚应当低于平均值，一般处罚按平均金额处罚；……”，于2017年2月20日向工程公司作出了《行政处罚意见告知书》、《行政处罚听证告知书》，并于3月16日送达工程公司。
2017年3月17日，工程公司提交了《陈述申辩书》和《行政处罚听证申请书》。市住建局认为工程公司的陈述申辩理由不能成立，于8月2日作出《行政处罚决定书》，对工程公司处以工程《施工（单价）合同》价款（419808672元）3%的罚款，即人民币12594260元。
工程公司不服市住建局作出的行政处罚，向广东省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）提出行政复议。
工程公司提出：1、涉案“深圳某大厦主体结构工程项目”的部分立柱混凝土强度不满足设计要求的情形，经停工整改后已达到设计要求；2、涉案“深圳某大厦主体结构工程项目”进行停工整改，其与市住建局组织专家参与检测论证，根据《专家论证意见》，涉案立柱经加固后，大厦主体结构安全隐患已消除，且市住建局于2017年4月18日下达了涉案项目复工通知书；3、因近年建筑市场行情不稳定，其生产经营面临困难。
市住建局答复认为：1、根据《建设工程质量管理条例》第四十三条、《深圳市建设工程质量管理条例》第八条以及《深圳市住房和建设局主要职责、内设机构和人员编制规定》第二条第九项规定，市住建局属于深圳市建设行政主管部门；2、涉案工程的监督抽检结果显示4层以下柱混凝土强度不符合设计要求，且混凝土浇灌施工现场管理混乱，本案行政处罚事实清楚、工程公司所作深圳市某大厦工程施工总承包单位，未按设计图纸施工，导致工程4层以下柱混凝土强度不符合设计要求，市住建局依据《建设工程质量管理条例》第二十八条、第六十四条及《深圳市规范行政处罚裁量权若干规定》（市政府令第196条）第十七条对其处以工程《施工（单价）合同》价款（419808672元）3%的罚款，法律依据充分；3、市住建局作出行政处罚程序合法，其于2017年2月20日向工程公司作出了《行政处罚意见告知书》和《行政处罚听证告知书》，并于3月16日送达工程公司，并告知工程公司该行政处罚的基本事实、法律依据及陈述申辩、听证的权利。工程公司于2017年3月17日提交了《陈述申辩书》和《行政处罚听证申请书》，于3月23日提交了《撤回行政处罚听证申请书》，市住建局经审核后认为其陈述申辩理由不能成立，遂于2017年8月2日作出《行政处罚决定书》，并于8月11日送达工程公司。
省住建厅认为：1、市住建局作为涉案工程项目所在地的建设行政主管部门，具有对涉案工程项目质量实施监督管理，对违反建设工程质量的违法行为进行行政处罚的职权，收到关于涉案工程项目质量问题的举报后展开调查，对涉案工程项目质量问题进行了鉴定并依法责令涉案工程项目停工整改，在认定工程公司的违法行为后，对其发出了《行政处罚意见告知书》和《行政处罚听证告知书》，在对工程公司的申辩意见进行认定后，于2017年8月2日作出《行政处罚决定书》并送达给当事人，作出行政处罚程序合法；2、市住建局作出的《行政处罚决定书》认定事实有施工合同、《结构检测报告》、《调查询问笔录》等证据材料，并以《建设工程质量管理条例》第二十八条、第六十四条及《深圳市规范行政处罚裁量权若干规定》（市政府令第196条）第十七条为依据，事实清楚、证据充分、适用法律正确，对工程公司作出的处罚金额适当。最后，省住建厅决定维持市住建局作出的《行政处罚决定书》。
工程公司不服市住建局作出的行政处罚决定，向深圳市盐田区人民法院（下称盐田法院）起诉。
二、法院认定与裁定
盐田法院经审理认为，《行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十九条规定，公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。本案中，被告省住建厅于2017年12月25日作出行政复议决定，维持被告市住建局作出的行政处罚决定。原告于2017年12月30日收到该行政复议决定，于2018年2月10日才提起本案行政诉讼，已经超过上述十五日的起诉期限，原告的起诉依法应予驳回，最终裁定驳回原告工程公司的起诉。
三、律师分析
（一）行政诉讼时限的重要性
《行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼，该条文对行政诉讼的起诉期限及其起算点作出了明确规定，行政诉讼起诉期限为十五日，起诉期限的起算点为收到复议决定书之日。我国历来存在“重实体、轻程序”的弊病，在行政审判实践中，原告因超过法定起诉期限而被裁定驳回起诉的案件颇为常见。
本案中，正是因原告工程公司超过十五日的起诉期限，被法院裁定驳回起诉，最终导致其巨额的损失。通常，施工合同的标的额巨大，施工企业在处理施工法律纠纷时，若对程序性法律问题不予以重视，存在认知缺失，那极有可能造成不必要的巨额损失。施工企业应当引以为戒，予以高度重视。
（二）行政处罚依据的争议
被告市住建局作出行政处罚的依据为：1、事实依据是涉案“深圳某大厦主体结构工程项目”的部分立柱混凝土强度不满足设计要求的违法事实；2、法律依据是《建设工程质量管理条例》第二十八条、第六十四条及《深圳市规范行政处罚裁量权若干规定》第十七条的规定。
原告工程公司对事实依据表示无异议，对法律依据则主张本案行政处罚的法律依据应当是《广东省建设工程质量管理条例》第四十九条第（一）项规定，违反本条例规定，有下列行为之一的，责令改正，处二十万元以上五十万元以下罚款：违反第七条第一项、第十条第三项，采购、使用不合格的商品混凝土、混凝土预制构件的。上述规定属于施工单位采购的建筑材料等不符合相关质量标准的责任条款，而本案涉及的违法事实是涉案“深圳某大厦主体结构工程项目”4层以下柱混凝土强度度不满足设计要求，不属于且重于上述规定的情形，应当适用《建设工程质量管理条例》第二十八条、第六十四条的规定。
（三）行政处罚结果的启示
1、施工企业应加强施工现场管理
原告工程公司在诉讼中主张其购买的混凝土均是质量合格产品，且立柱浇筑时使用了错误型号的混凝土，并不是原告恶意为了偷工减料造成的，只是施工工人操作失误造成的结果。尽管原告所言不足以成为免于或减轻处罚的合法理由，但从中可知，原告作为涉案项目的施工总承包单位，本应对所承包的建设工程质量负责，严格管理项目施工现场，然而正是由于其缺乏管理，导致施工现场混乱，最终招来巨额处罚。
施工质量是施工企业的生命，是企业立足市场的根本，质量管理是施工项目现场管理中最为重要的环节。施工企业首先必须树立加强施工现场管理，提高施工质量的意识；其次，从具体的管理措施着手，如：加强对进场建筑材料的检测，从源头上保证工程质量，建筑材料是工程质量的基础，必须予以严格的把关；应致力于提高施工技术水平，良好的施工水平是保证工程质量的不可或缺的一环。
2、行政处罚应遵守“过罚相当”原则
本案中，市住建局作出的行政处罚是以“整个建筑工程合同总价款”即419808672元作为处罚计算基数，其行政处罚畸重，属“过”重于“罚”。近年来，国家加快推行工程总承包，意味着将来建筑行业的工程合同价款绝大多数都是数额巨大，如果行政机关采取“一刀切”，以整个建筑工程合同总价款作为处罚计算基数，颇有违反过罚相当原则之嫌。
所谓“过罚相当”原则，是指行政处罚所适用的处罚种类和幅度要与违法行为的性质、情节及社会危害程度相适应。过罚相当是行政机关施行行政处罚中应当遵循的一项重要原则，究其原因，是行政处罚的两大功能，即惩罚和教育，通过处罚既应达到纠正违法行为的效果，也应起到教育违法者及其他公民自觉守法的作用，对违法行为施以适度的处罚，既能纠正违法行为，又能教育其他公民法人等组织自觉守法，如果处罚过重，则非但起不到教育的作用，反而会迫使被处罚者采取各种手段拖延或抗拒执行处罚，无形中增加了行政机关的执法成本，亦不利于建立行政处罚的公信力。
中国建筑行业在城市化大背景之下快速发展，但仍处于“青少年”时期，有待提高趋于成熟。因此，于法于理，行政机关对施工企业进行行政处罚时都应遵守过当相当原则，切忌“一刀切”。
编辑：夏敏
版式：王翔
