一、导语
深圳市作为我国改革发展的排头兵和主要创新力量，地下空间建设的水平与规模均位于我国前列。但近年来，随着深圳土地资源供需矛盾日益突出和轨道交通的快速推进，深圳市地下空间开发的一些法律问题愈发凸显。10月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅对外发布《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》，赋予了深圳在完善生态环境和城市空间治理体制上更多自主权，支持深圳提升城市空间统筹管理水平，推动在建设用地地上、地表和地下分别设立使用权。为响应国家对深圳市城市空间治理体制的高要求，使深圳市地下空间开发法律体系更加契合实际发展的需要，完善深圳市地下空间开发法律体系迫在眉睫。
二、地下空间开发的立法现状
（一）国家层面
我国地下空间开发利用法律制度建立较晚，目前尚无真正意义上的综合的地下空间开发利用法，相关各项法律制度散见于《民法典》物权篇、《人民防空法》、《城乡规划法》、《城市规划编制办法》、《城市地下空间开发利用管理规定》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等全国性的法律规范中，在这些全国性的法律规范之下，北京、上海、浙江、江苏、天津、重庆等以全省（直辖市）的名义发布有该行政区划内的地下空间开发利用相关规定，深圳市、武汉市、兰州市、长春市等具体城市也发布有该城市的地下空间开发利用管理规定。
（二）深圳市
2008年9月1日，深圳市在全国率先出台《深圳市地下空间开发利用暂行办法》（市政府令第188号），构建了深圳市地下空间开发利用管理的基本框架和制度体系，但该暂行办法在规划体系建设、土地使用权供应等制度设计方面仍存在着一些亟需解决的问题。例如对地下空间资源属性认识不足；规划体系尚未健全，难以有效发挥规划引领作用；多头管理导致管理缺位，需要对地下空间的管理职责重新明确；地下空间建设用地使用权的取得存在协议出让的情形不明确，实际操作性不强；地下空间土地供应制度仍不完善，信息数据缺乏统筹等。
2019年1月10日，深圳市发布《深圳市地下空间开发利用管理办法（征求意见稿）》，将地下空间细分为单建式地下空间和结建式地下空间两类；从市、区政府和有关单位、个人两个层面明确了地下空间基础调查、资源评估工作的职责和分工；明确了市政府建立地下空间综合信息管理平台，实现地下空间管理信息共享；完善了地下空间规划体系，明确了城市地下空间开发利用规划的编制、审批和修改程序；明确了公共利益导向，并增加了地下建设用地协议出让的情形等。
三、深圳市地下空间开发现状
作为粤港澳大湾区的中心城市，深圳市加强城市地下空间的高效利用已是大势所趋。2007年的地下空间资源规划列入2010版城市总规专题，依此明确了全市地下空间开发的总体要求，确定8个地下空间开发重点地区。福田、罗湖、宝安、龙华、盐田、坪山、龙岗等区也先后开展分区地下空间利用专项研究。2014年，深圳市地下空间的开发面积就已达到2129万平方米，开发面积仍在不断更新扩大，2019年底深圳市地下空间开发面积已达5200万平方米。
深圳市地下空间开发形式包括城市轨道交通、地下商业街、地下综合体、综合管廊、地下停车场、地下道路和市政工程等，近年来，深圳市几乎实践了所有地下空间开发类型，形成了较完善的地下空间产业链和一系列标准体系。
城市轨道交通方面，深圳地铁每公里地下空间的接驳面积、地下空间开发体量均已位居全国第一。如今，深圳地铁已确立了以轨道交通为脉络、站城一体化为模式的地下空间开发格局。华强北枢纽是效能最大化的典范，福田交通枢纽功能先进，深圳北站、机场东站、西丽站等宏大的综合交通枢纽也已实现一体化综合开发。
福田是全市地下空间使用率最高的地区，地下建设总量超过1214.2万平方米，约占全市的44%。深圳前海，这座地下新城的开发纵深达30米、开发利用规模约660万平方米，体量在全球居于前列。龙岗布吉污水处理厂，项目占地面积5.95公顷，地面作为绿地休闲公园，污水处理厂、配套污水管网等全部隐藏于地下，是国内第一座大规模、全地下、零污染、具有标志性意义的污水处理厂。
（布吉污水处理厂地下空间结构布置图）
四、深圳地下空间开发常见法律风险
（一）地下空间建筑物权属不明
我国是社会主义国家，实行土地公有制。《宪法》作为国家的根本大法，明确规定了城市市区的土地属于国家所有。在讨论地下空间权的相关问题时，必须首先明确地下空间所有权的国有性质。国家作为土地所有权人通过有偿出让或行政划拨的方式设立建设用地使用权。我国《民法典》第二编物权第345条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”，《深圳市地下空间开发利用暂行办法(征求意见稿)》第18条规定：“开发利用地下空间应当依法取得地下空间建设用地使用权。”
《中华人民共和国城市房地产管理法》第 60 条规定：“国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度”。然而实践中，一些地下建筑物、构筑物及其附属设施因法律没有明确规定而无法办理产权登记，权属不明、产权不晰，时常引发不必要的纠纷。
例如深圳市南山区一例典型的有关地下车库的纠纷，开发商起诉物业公司后，历经广东省三级法院一审、二审、再审后，最高检察院抗诉，最高法院又再审。一审、二审判决认定地下停车场的权益已随房地产同时转移，地下停车场应当归小区业主共有；省高院、最高院两次再审，在判决中认为涉案地下车位不宜认定归小区全体业主共有，但也没有认定归开发商所有。本案所有的民事审级程序都已穷尽，一个小官司，从基层法院一直打到最高检察院和最高法院，可见争议之大，本案之所以在司法处理上如此复杂，源于地下车位归属在立法上的不明确。《民法典》依然沿用之前《物权法》第七十四条内容，所谓“约定归属”，而没有从法律规定上对此问题予以清晰界定。这是造成地下车位纠纷案件如此复杂、难处理的根本原因所在。
在实践中，投资者在开发地下空间之后，由于无法取得相应的权属证明，地下空间权利无法在法律上得到承认和保护，投资者往往无法向银行抵押获得贷款和进行相应的市场操作，地下空间的投资资金就十分困难，这也直接影响到了投资者对地下空间的投资热情。因此，深圳市在未来关于地下空间权的制度构建中应当对其作出具体性的规定。
（二）物权变动和取得缺乏详细规定
地下空间使用权作为一项新型的用益物权，必然要遵循物权变动的基本原则。目前，我国《民法典》第二编“物权”第208条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。”因此地下空间使用权作为一项不动产物权，对于引起其产生、变更和消灭的法律事实都应该通过登记向社会公示，进而保护市场的交易便利和安全。
然而由于地下空间在地理位置和建筑结构上的特殊性，对于地下空间的登记则不能完全参照我国现行法律体系中关于不动产物权的登记方法，其中两者最明显的区别就在于登记范围的确定方法。由于地下空间使用权在客体上的特殊性，地下空间的长、高、上、下、左、右等范围都很难得到法律上的确定。
目前，全国性的法律法规中关于地下空间使用权的取得方式缺乏具体规定。《深圳市地下空间开发利用暂行办法》对地下空间建设用地使用权的取得作出规定：“用于国防、人民防空专用设施、防灾、城市基础和公共服务设施的地下空间，其地下建设用地使用权取得可以依法采用划拨的方式。独立开发的经营性地下空间建设项目，应当采用招标、拍卖或者挂牌的方式出让地下建设用地使用权。地下交通建设项目及附着地下交通建设项目开发的经营性地下空间，其地下建设用地使用权可以协议方式一并出让给已经取得地下交通建设项目的使用权人”。但是在实践中，深圳市地下空间出让金的确定依据、国家对于地下空间开发利用的优惠政策、地下空间进行转让的限制条件等问题尚无法可依，需要法律作进一步明确规定。
（三）权利冲突的解决机制不明
《民法典》第二编“物权”第345条规定“新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权”。《深圳市地下空间开发利用暂行办法》第十四条第二款规定“新设立地下建设用地使用权，不得损害已经设立的用益物权；地下空间开发利用过程中，对已经依法设立的用益物权造成实际损害的，应当依法作出赔偿”。由此可知深圳市对于地下空间权利冲突解决机制的原则性规定即权利设定的先后顺序。
然而《民法典》及《深圳市地下空间开发利用暂行办法》的上述规定过于原则，缺乏可操作性。例如国家作为土地所有人通过有偿出让或者行政划拨的方式建立建设用地使用权之后，土地所有人能否在同一宗土地的地下空间再设立空间使用权？新设立的空间使用权是否要征求已经设立的建设用地使用权人的同意？先设立的建设用地使用权人对于地下空间使用权的设立在同等条件下是否具有优先权？房屋所有人在出售房屋的同时是否需要将附着于该建筑物之上的地上、地表和地下空间都转让给房屋买受人？地表建设用地使用权人与空间使用权人基于相邻关系发生纠纷后怎么处理？这一系列的问题目前广泛存在于深圳市地下空间的开发管理过程中，但相关法律规定还有待细化。
五、深圳市地下空间开发法律体系的完善建议
（一）明确地下空间开发的权属问题
地下空间开发的权属问题主要包括地下空间的所有权、地下空间建筑物的所有权。关于地下空间的所有权问题上文已提及，我国是社会主义国家，实行土地公有制，国家是城市地下空间的唯一合法主体。
关于地下空间建筑物的所有权问题，应以建设部《城市地下空间开发利用管理规定》第25条规定的“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”为原则。例如在地下车库的所有权问题上，开发商付出人力、物力、财力修建地下车库，在没有合同规定或者未计入公摊面积的情况下，车库的所有权应归开发商所有。典型案例南京“星汉城市花园”车库纠纷案一审法院判决车库归业主所有主要是基于法院认定车库的建设费用已计入商品房成本，分摊给了业主。
但是，在实践中，根据“谁主张，谁举证”的原则，由业主证明车库面积已计入公摊面积是相当困难的。首先，业主与开发商相比，对是否已计入公摊面积这个问题来讲，专业性极弱。其次，此类证据往往掌握在开发商手中，申请法院调取相关证据难度大。因此，即便是车库面积确实已计入公摊面积，业主也往往会因为难以举证而承担举证不利的后果。与是否计入公摊面积相比，就车库进行的所有权登记，一般来说即车库的权利原始登记是纠纷解决中证明力很强的一个证据，建立完善的登记制度是解决这类权属纠纷的有效手段。
（二）完善地下空间权的登记制度和取得方式
1. 登记制度：
基于《民法典》物权编的明确规定，我国应将登记作为地下空间权利确认、公示公信的唯一方式。在现代社会生活中，空间与土地一样，具有独立的经济价值，城市地下空间作为一种新型的国土资源，作为与土地和房屋一体的不动产，从交易安全和便利的角度来看，其登记制度的建立完善也是十分必要的。通过完善地下空间使用权的登记制度，一方面使得地下空间使用权人的权利得到法律层面的确认，有利于对其权利的保护；另一方面使得地下空间使用权产生法律层面的公信力，有利于市场的交易安全。
城市地下空间登记制度包括很多方面，如登记效力、登记机关、登记程序、登记内容等。关于登记效力方面可以延续我国《民法典》物权编针对不动产物权的登记制度，即以生效主义为原则，对抗主义为例外。关于登记机关方面，《深圳市地下空间开发利用暂行办法》规定深圳市地下建筑产权登记管理由市国土资源和房产主管部门负责。至于登记程序方面，除了一般的登记申请、登记受理、产权审查外，主要步骤就是地下空间的勘丈绘图，这就关系到城市地下空间权利范围的确定。
作为地下空间使用权登记制度的核心，地下空间登记范围的确定显得至关重要。地下空间不同于传统的土地资源，城市地下空间使用权的登记范围除了要确定平面范围外，最重要的是要确定深度范围。
目前《深圳市地下空间开发利用暂行办法(征求意见稿)》中只简单规定，按照规划许可建成的地下建筑物、构筑物，通过竣工验收后应办理不动产登记，其权属范围应当以地下建筑物、构筑物外围所及的范围确定。但在具体操作中，深圳市关于地下空间使用权登记范围的实际确定尚缺乏统一标准。
对此需首先明确，地面土地使用权人是否享有一定深度的地下空间，这类问题主要存在于地基工程和单建工程中。地下空间在客观上与地表是无法进行物理分割的，例如地表建设用地使用权人在进行建筑物的构建时，相应的地基工程必然要涉及一定地下空间。因此地表权人如若失去一定的地下空间使用权，必会殃及其所拥有的地表使用权价值。结合地面开发的实际情况，我们可以认定地表权所占用的合理深度的空间的末端点即是城市地下空间权的起始点，问题其实直指地表权的地下空间界限。
在确定了地表使用权人对地下空间一定范围使用权限的原则之后，我们必然需要面对地表使用权人可以依据法律规定无偿使用的空间深度。针对这一问题目前主要存在两种观点。其一，利益存在限度标准。认为土地所有权所涉的上下范围应以权利人行使而存在的利益为限度。利益限度标准是目前在日本、德国、瑞士等国通行的标准；其二，支配可能性标准，提倡以支配可能性为界限，认为土地所有权仅限于人力所能支配的可能范围。笔者认为地表使用权人对于一定地下空间的使用深度应该在地表已经存在物体的必要利益限度内，保障地表正常的利用范围。
对地下空间权利范围的确定，有别于平面范围的“四至”概念，应该确定“八至”概念。地下空间是基于一定的地表而存在的物质载体，可从长、宽、高三维加以确定，其中最关键的在于“高”的确定。具体可依照陈耀东学者的观点，采用如下的登记方法：“在一定级别的行政区域内，设置作为测量基准的原点，确定其经纬度和相对于海平面的标高（即海拔），进而建立一个三维的坐标体系。对每一个空间可有多个在水平面的横坐标和纵坐标表示的顶点所形成的平面图，以上限标高与下限标高之间的标高差作为高程，构筑一个三维立体空间，以表示其权利维度。然后把确定的空间登记在土地登记薄上，并且应该将标注坐标的平面图和立体图备案以备后查”。
2.取得方式：
深圳市地下空间取得明确规定了可以划拨、出让方式进行。但是在深圳地下空间开发实践中，一些具体的问题如地下空间使用权出让金的确定标准、地下空间权建立后的转让问题等仍需要法律作进一步明确的规定。
针对出让金标准的确定问题，建议与地表建设用地使用权相比，地下空间使用权的出让金应该低些，因为地下空间利用具有施工难度大，建造成本高，投资回报周期长等特点。通过给予出让金一定的优惠，政府政策进行一定倾斜，可以吸引社会资本，增强市场信心，提高投资者热情。在这个问题上我国有些城市已经取得了很好的实践效果。
例如苏州市《关于确定苏州工业区园区地下空间出让价格（试行）的通知》：“单建地下空间的土地出让金按规划批准的商业用房建筑面积计算，参照同等区域同等用途地表建设用地使用权公开出让时的楼面价，按地下一层为 20%、地下二层为10%收取土地出让金。结建地下空间的土地出让金按规划批准的商业用房建筑面积计算，参照其地表建设用地使用权公开出让时的楼面价，按地下一层为30%、地下二层为 20%收取土地出让金。”因此在未来的立法活动中，深圳市可以借鉴我国其他城市的一些规定，依据地下空间单建工程和结建工程收取不同标准的出让金。
针对地下空间权建立之后，权利人能否进行转让的问题，《深圳市地下空间开发利用暂行办法》和《深圳市地下空间开发利用暂行办法(征求意见稿)》中尚无明确规定，笔者认为地下空间使用权具有独立性，权利人应该具有转让的权利。同时地下空间使用权不同于传统的建设用地使用权，权利人在转让时应受到一定制约。第一，通过有偿出让方式取得的地下空间使用权才能转让。第二，和传统的地表建设用地使用权转让不同，在相应的地下空间建筑物完成之前应当不得处分地下空间使用权。
（三）明确权利冲突的解决机制
由于地下空间的立体特点，地下空间权的权利冲突很大一方面体现在相邻关系上。如前文所述，这些问题主要包括土地使用权人在同等条件下的优先权问题，地下空间权人和地表使用权人的矛盾等。
针对土地使用权人在同等条件下的优先权问题，目前主要有两种观点。一种观点认为应当具有优先权，其理由是地下空间权是土地权的延伸，且这样容易处理相邻权问题；另一种认为不应当具有优先权，其理由是地下空间权是一种有别于土地权的物权，对地下空间的开发利用在存在多个申请人的情况下应当通过招投标方式解决。
笔者认为，一般情况下土地使用权人对其相邻地下空间的开发和利用不应具有同等条件下的优先权。因为土地使用权的行使本身就有其特定的空间范围，即规划批准的建筑范围（包括地面使用面积、地面建筑高度和地下使用深度），在这一特定空间范围之外，土地使用权人对相邻地下空间的开发不应具有优先权。但可以例外的设定土地使用权人对相邻地下空间享有优先权的特殊情形，比如地下空间权人在已经开发的地下工程下继续开发地下空间、地表开发主体开发结建工程等，为便利地下空间的充分利用，显然以优先考虑土地使用权人为宜。
同时建议在深圳市地下空间的权利冲突解决机制中引入地役权制度。地下空间开发权利错综复杂，地表权利人和地下空间权利人常常因为安全、排水、噪音等问题产生纠纷。建立地下空间地役权制度后，地表和地下空间权利人可以通过空间役权合同来约束对方的行为，从而提高自己不动产的利用效率。由于我国地役权制度相对比较完善，深圳市地下空间役权制度的建立可以参照我国地役权的相关规定，此处不再赘述。
参考案例：
[1]（2012）深南法民三初字第201号民事判决（一审）
[2]（2012）深中法房终字第3158号民事判决（二审）
[3]（2014）粤高法民一提字第30号民事判决（一次再审）
[4]（2018）最高法民再263号民事判决（二次再审）
[5] （2013）鼓民初字第1656号民事判决
编辑：廖信凯
版式：王翔
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